Planejamento e Controle de Obras

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                      TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO        TC 036.076/2011-2

GRUPO I –  CLASSE VII – Plenário

TC 036.076/2011-2

Natureza: Administrativo.

Órgão: Tribunal de Contas da União.

Interessado: Tribunal de Contas da União

SUMÁRIO: ADMINISTRATIVO. CONCLUSÃO DOS ESTUDOS DESENVOLVIDOS PELO GRUPO DE  TRABALHO  INTERDISCIPLINAR CONSTITUÍDO POR DETERMINAÇÃO DO ACÓRDÃO N. 2.369/2011 – PLENÁRIO. ADOÇÃO DE VALORES REFERENCIAIS DE TAXAS DE BENEFÍCIO E DESPESAS INDIRETAS – BDI PARA DIFERENTES TIPOS DE OBRAS E SERVIÇOS DE ENGENHARIA E PARA ITENS ESPECÍFICOS PARA A AQUISIÇÃO DE PRODUTOS. REVISÃO DOS PARÂMETROS QUE VÊM SENDO UTILIZADOS PELO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO POR MEIO DOS ACÓRDÃOS NS. 325/2007 E 2.369/2011, AMBOS DO PLENÁRIO.

RELATÓRIO

        Trata-se do processo administrativo referente ao estudo desenvolvido por grupo de trabalho constituído por membros de várias unidades técnicas especializadas deste Tribunal, com coordenação da Secretaria de Fiscalização de Obras Aeroportuárias e de Edificação – SecobEdif, em atendimento ao Acórdão n. 2.369/2011 – Plenário, objetivando efetuar a análise pormenorizada dos parâmetros que vêm sendo adotados por esta Corte de Contas para definição de valores de referência para as taxas de Bonificações e Despesas Indiretas – BDI das obras públicas, em especial no concerne ao exame da adequabilidade dos percentuais sugeridos em dois julgados deste Tribunal (Acórdãos ns.325/2007 e 2.369/2011, ambos do Plenário), com base em critérios contábeis e estatísticos e na verificação da representatividade das amostras selecionadas.

2.         A Segecex por meio das Portarias ns. 34/2011 e 29/2012 constituiu o aludido grupo de trabalho interdisciplinar, formado por membros das quatro Secretarias de Fiscalização de Obras (Secobs) e da Secretaria de Métodos Aplicados e Suporte à Auditoria (Seaud), que passaram a desenvolver estudos sobre o tema e aplicar métodos e procedimentos estatísticos para os valores referenciais de BDI, exceto no período compreendido entre março e setembro de 2012, ocasião em que suas atividades foram suspensas por determinação do Acórdão n. 876/2012 – Plenário.

3.         Em atendimento à comunicação do Ministro Raimundo Carreiro, realizada na sessão plenária de 5 de outubro de 2011 (peça n. 5), foram convidadas a prestar contribuições nos mencionados estudos as seguintes entidades: Câmara Brasileira de Indústria da Construção – CBIC, o Sindicato Nacional da Indústria de Construção Pesada – Sinicon e Fundação Getúlio Vargas – FGV.

4.        Por meio do Estudo Técnico n. 1/2012-GAB/MINS WDO (peça n. 144), o Gabinete do Ministro Substituto Weder de Oliveira apresentou ponderações acerca das questões que envolvem o presente estudo.

5.        A extensa instrução que constitui a peça n. 417 desses autos contempla o resultado do laborioso estudo desenvolvido pelo aludido grupo de trabalho, sendo que as conclusões são apresentadas em duas etapas distintas.

6.        Primeiramente é abordada a questão conceitual e teórica, aplicando-se, principalmente, conceitos da contabilidade de custos, quanto aos seguintes aspectos: dinâmica da formação de preços de obras públicas; formas de classificação dos custos incorridos; especificação dos itens que compõem a taxa de BDI e da respectiva fórmula a ser aplicada para definição desse percentual final a ser aplicado no orçamento de uma obra pública; influência da complexidade nas diversas variáveis no cálculo do BDI, caracterização como mero fornecimento de materiais e equipamentos de forma a justificar a adoção de um BDI específico para determinados itens do orçamento.

7.        Depois, em uma segunda etapa, foram apresentadas tabelas contemplando faixas de valores percentuais decorrentes do resultado dos estudos desenvolvidos, de forma a serem definidos novos paradigmas para as taxas de BDI a serem aplicadas aos diversos tipos de obras públicas. Para a confecção de tais tabelas, foram utilizados dados amostrais selecionados com obediência aos critérios adotados no âmbito da teoria estatística.

8.        Transcrevo a seguir, com os ajustes de forma pertinentes, a instrução do grupo de trabalho interdisciplinar que descreve os procedimentos adotados no estudo, os resultados obtidos e as conclusões decorrentes das análises efetuadas (pp. 07/83, Peça n. 417):

“1. INTRODUÇÃO

1.1 Antecedentes

1. Os presentes autos tratam especificamente dos estudos a cargo do grupo de trabalho interdisciplinar criado por determinação do Acórdão 2.369/2011-TCU-Plenário (TC-025.990/2008-2), com a finalidade de estipular parâmetros de percentuais aceitáveis para taxas de Benefícios e Despesas Indiretas (BDI) para cada tipo de obra pública e para aquisição de materiais e equipamentos relevantes.
2. O objeto de estudo deste trabalho teve origem com o Acórdão 1.425/2007-TCU-Plenário, em decorrência de divergências técnicas acerca dos valores admissíveis para taxas de BDI adotadas como referência por este Tribunal, mas especificamente sobre a pertinência da utilização dos parâmetros do Acórdão 325/2007-TCU-Plenário (TC-003.478/2006-8), que tratam exclusivamente de obras de linhas de transmissão de energia e subestações, para qualquer tipo de obra pública, independente de suas respectivas peculiaridades.
3. Os resultados preliminares foram apresentados ao Plenário desta Corte de Contas no segundo semestre de 2011, o que resultou no Acórdão 2.369/2011-TCU-Plenário. No entanto, essas faixas de valores de BDI foram consideradas inadequadas pelo corpo diretivo da unidade técnica responsável pela condução do estudo técnico, que defendeu a aplicação, de forma generalizada, dos percentuais previstos no Acórdão 325/2007-TCU-Plenário.
4. Em contraponto, no voto que conduziu o Acórdão 2.369/2011-TCU-Plenário, o Ministro-Relator, Exm°. Sr. Marcos Bemquerer, ressaltou que a fundamentação teórica contida no referido estudo da unidade técnica, em especial quanto à caracterização das despesas indiretas, demonstrou que tais despesas sofrem variações de acordo com o tipo de obra contratado e que a adoção dos valores referenciais de BDI da decisão colegiada de 2007 seria inapropriada, visto que foram estipulados especificamente para obras de linhas de transmissão de energia elétrica e subestações.
5. Em razão disso, o Ministro-Relator entendeu que seria prudente adotar provisoriamente os percentuais de BDI sugeridos no referido estudo de 2011 até que este Tribunal decida de forma definitiva sobre assunto, com base nos resultados das faixas de valores de BDI dos diversos tipos de obras contemplados nos Acórdãos 325/2007-TCU-Plenário e 2.369/2011-TCU-Plenário e de materiais e equipamentos relevantes, a serem apresentados por presente grupo de trabalho, para que o TCU possa adotar parâmetros calcados em dados confiáveis e em premissas técnicas adequadas.
6. O Ministro-Relator considerou também a necessidade de abranger no novo exame a estipulação de taxas de BDI diferenciado para aquisição de insumos e equipamentos, incluindo, incluindo a análise acerca da influência da complexidade no transporte e no armazenamento de materiais no cálculo da magnitude dessas taxas, entre outras variáveis, com ênfase na necessidade de se verificar se há na composição de custos unitários a existência de algum serviço que venha a descaracterizar essa classificação como item de mero fornecimento de materiais.
7. Em cumprimento ao Acórdão 2.369/2011-TCU-Plenário, o grupo de trabalho interdisciplinar foi constituído em outubro de 2011, por meio da Portaria-Segecex 34/2011 (peça 1), formado por membros das quatro Secretarias de Fiscalização de Obras (Secobs) e da Secretaria de Métodos Aplicados e Suporte à Auditoria (Seaud), que passaram a desenvolver estudos sobre o tema e aplicar métodos e procedimentos estatísticos para os valores referenciais de BDI, exceto no período compreendido entre março e setembro de 2012, ocasião em que suas atividades foram suspensas por determinação do Acórdão 876/2012-TCU-Plenário.
8. Com o intuito de subsidiar os referidos estudos, em atendimento à comunicação do Exm°. Sr. Raimundo Carreiro, realizada na sessão plenária de 5 de outubro de 2011 (peça 5), foram convidados a colaborar com os trabalhos as seguintes entidades: Câmara Brasileira de Indústria da Construção (CBIC), Sindicato Nacional da Indústria de Construção Pesada (Sinicon) e Fundação Getúlio Vargas (FGV).
9. A CBIC participou de reuniões com o corpo técnico do TCU e apresentou dois estudos sobre o assunto, sendo um para subsídios técnicos para determinação das taxas de BDI de obras públicas e outro para BDI diferenciado para simples intermediação de materiais ou equipamentos relevantes, os quais foram considerados no presente trabalho (pecas 361 e 402).
10. O Sinicon foi convidado a participar do presente estudo mediante o Ofício 482/2011-TCU/SECOB-1 (peça 3). Conforme Boletim do Tribunal de Contas da União de 18/11/2011 (peça 6), o presidente executivo do Sinicon teve audiência com o Ministro Presidente do TCU no dia 16 de novembro de 2011, ocasião em que colocou o sindicato à disposição para auxiliar nos trabalhos de estudos, não só sobre o BDI, mas também sobre as composições de custos diretos para obras públicas. No entanto, o Sinicon não apresentou nenhuma contribuição ou estudo sobre o BDI.
11. Em relação à cooperação da FGV na elaboração dos estudos objeto destes autos, após reuniões entre representantes da Fundação e do TCU e da análise da pertinência da proposta técnica e de preços apresentada por aquela instituição privada (peças 378 e 379), por meio do Acórdão 2.733/2012-TCU-Plenário, este Tribunal deliberou que poderia prescindir de tal cooperação, visto que não haveria necessidade de se incorrer em dispêndios com a contratação da FGV (peças 389 e 390).

1.2.        Objetivos do trabalho

1. Este trabalho tem como objetivo principal propor faixas de valores de BDI para diversos tipos de obras públicas e valores de BDI diferenciado para fornecimento de materiais e equipamentos relevantes, em atendimento ao subitem 9.1 do Acórdão 2.369/2011-TCU-Plenário. Também avaliará os principais conceitos e entendimentos sobre a formação de preços de obras públicas relacionados à parcela do BDI, incluindo os aspectos da influência da complexidade de diversas variáveis no cálculo do BDI diferenciado e a identificação de serviços que descaracterizam a classificação de item como mero fornecimento de materiais e equipamentos, conforme subitem 9.2 do referido acórdão.

1.3.        Importância do tema

1. A ausência de uma maior padronização sobre como os gestores públicos e as construtoras determinam os preços de obras públicas, com destaque para as discussões acerca de conceitos, composição, valores e fórmula do BDI, tem sido objeto de grande preocupação do TCU, em especial quanto à possibilidade de equívocos ou distorções nos preços contratados com a Administração Pública em decorrência de inclusões indevidas de itens na composição de BDI ou de sobrepreço decorrente de BDI excessivo frente aos padrões de mercado.
2. Em atenção a essa preocupação, nos últimos anos, esta Corte de Contas vem promovendo a padronização de conceitos e entendimentos sobre a sua correta aplicação nos orçamentos de obras públicas com o objetivo de garantir uma maior transparência na execução dos gastos públicos e de propiciar às entidades públicas e aos órgãos de controle um maior rigor técnico na análise da compatibilidade dos preços contratados com os valores praticados no mercado. Nesse sentido, além de outros tantos julgados, a jurisprudência deste Tribunal já se consolidou quanto aos seguintes aspectos relacionados com BDI de obras públicas:

        Súmula-TCU 253/2010:

Comprovada a inviabilidade técnico-econômica de parcelamento do objeto da licitação, nos termos  da  legislação  em vigor,  os itens de fornecimento de materiais e equipamentos

de natureza específica que possam ser fornecidos por empresas com especialidades próprias e diversas e que representem percentual significativo do preço global da obra devem apresentar incidência de taxa de Bonificação e Despesas Indiretas - BDI reduzida em relação à taxa aplicável aos demais itens.