Mestrado Profissional em Administração Pública

Universidade Federal de Pelotas

Centro de Ciências Socio-Organizacionais

Mestrado Profissional em Administração Pública

Disciplina: Finanças Públicas e Gestão Orçamentária

Mestrando: Anderson Chollet.

Resenha nº 01

Orçamento Público – capítulos 4 e 5

GIACOMONI, James.

O economista, pós-graduado e mestre em administração, James Giacomoni, nos capítulos 4 e 5 do livro, de sua autoria, intitulado “Orçamento Público”, apresenta uma resumida evolução histórica e conceitual dos fundamentos da instituição orçamentária, evidenciando mudanças nas funções do orçamento e analisando os principais princípios que o regem na esfera pública.

O autor, inicialmente apresenta uma classificação que divide a história da evolução conceitual do orçamento público em duas fases: o orçamento tradicional e o orçamento moderno.

O orçamento tradicional

BURKHEAD 1971, citado por GIACOMONI 2009, informa que o surgimento do orçamento público, como instrumento formalmente acabado, ocorreu na Inglaterra, por volta de 1822;

Segundo Giacomoni o orçamento, desde o início, representou uma importante conquista como instrumento disciplinador das finanças públicas, sua função principal foi a de possibilitar aos órgãos de representação um controle político sobre os Executivos, constituindo-se numa fórmula eficaz de controle pois colocava frente a frente as despesas e receitas. Ainda segundo o autor no orçamento tradicional, o aspecto econômico tinha posição secundária. As finanças públicas caracterizavam-se por sua “neutralidade”: o equilíbrio financeiro impunha-se naturalmente e o volume do gasto público não chegava a pesar significativamente em termos econômicos. Os tratadistas clássicos preferiam analisar questões ligadas à tributação e seus efeitos, considerando a despesa pública como um mal necessário.

De acordo com Giacomoni, visando instrumentalizar o controle de despesas, duas classificações clássicas foram criadas:

a) por unidades administrativas (órgãos responsáveis pelos gastos);e

b) por objeto ou item de despesa (pessoal, material etc.).

Ainda segundo o autor, o orçamento assim classificado é, antes de qualquer coisa, um inventário dos “meios” (“Lei de Meios”) com os quais o Estado conta para levar a cabo suas tarefas.

Para GRUENFELD,L.C. 2012, “A evolução do orçamento tradicional, como “lei de meios”, para o conceito contemporâneo de Orçamento Programa, que articula planos, objetivos, programas, metas e custos do Poder Público, tem requerido o desenvolvimento de técnicas orçamentárias de classificação da despesa que respondam a esse desafio.”

Orçamento moderno

Tratando da evolução do orçamento tradicional , Giacomoni “afirma que  antes do final do século XIX, o Estado começou rapidamente a abandonar a neutralidade que o caracterizou nas fases do laissez-faire, passando a intervir como corretor de distorções do sistema econômico e como propulsor de programas de desenvolvimento.”

Colaborando para uma melhor compreensão do novo enfoque dado ao orçamento, o autor cita convenientemente uma frase do presidente Taft, dita em 1912:

“Desejamos economia e eficiência, desejamos poupar, e poupar com um objetivo. Desejamos economizar para habilitar o governo a desenvolver projetos benéficos, os quais estamos impedidos de executar, pois não podemos aumentar as despesas.” (LEE JR., Robert D,;JOHNSON, Ronald, 1973. p.101)

Nessa linha de pensamento, Oliveira (2015) afirma,“o orçamento deixa de ser mera peça orçamentária para tornar-se um poderoso instrumento de intervenção na economia e na sociedade. Passa a ser um programa de governo”. 

Visando a obtenção de melhores resultados, o planejamento, segundo o autor, foi um dos instrumentos administrativos que mais notoriedade obtiveram nos últimos 30 anos. Giacomoni explica que a aproximação entre orçamento e planejamento contribuiu ao surgimento, na década de 60, do PPBS – Planning, Programming and Budgeting System (Sistema de Planejamento, Programação e Orçamento) que segundo ele integrou de forma sistemática os diagnósticos e prognósticos, os objetivos, a análise de cursos alternativos, os programas e projetos com suas metas, os recursos a serem empregados, a indicação de custos, bem como os esquemas de avaliação e controle, tendo o planejamento como papel mais saliente em todo o processo.

Aponta o autor, a crise econômica com a consequente escassez de recursos para novos empreendimentos, além da falta de técnicos especializados e até dificuldades políticas como barreiras intransponíveis para a implantação do PPBS.

Orçamento base-zero

O autor relata sobre o surgimento do orçamento base-zero como não sendo um método de organizar ou apresentar o orçamento público, voltando-se, antes de tudo, para a avaliação e a tomada de decisão sobre despesas.

BEZERRA FILHO, J.E ,2008, Citando PASCOAL ,2002, p. 16, Define o   ORÇAMENTO BASE ZERO OU POR ESTRATÉGIA, como uma técnica para a elaboração do orçamento-programa e tem como principais características:

 1. um reexame crítico dos dispêndios de cada área governamental. Nessa técnica, não há compromisso (direitos adquiridos) com o montante dos dispêndios ou com o nível de atividade do exercício anterior. Ao contrário do orçamento tradicional que já parte de uma determinada base orçamentária, acrescentando apenas uma projeção de inflação, o orçamento base zero, como o próprio nome indica, exige que o administrador, a cada novo exercício, justifique detalhadamente os recursos solicitados;

 2. a criação de alternativa para facilitar a escala de prioridades a serem consideradas para o próximo exercício financeiro.

Em resumo, de acordo com ÁLVARES FILHO, 2017,trata-se de uma técnica de orçamentação que tem por objetivo otimizar a eficiência do gasto público, reduzindo o efeito incremental do orçamento tradicional. No OBZ, cada despesa ou grupo de despesas são zeradas acada período e é feita uma análise sobre a oportunidade/conveniência de sua manutenção no orçamento para o exercício seguinte. 

Giacomoni aponta que de acordo com o autor da técnica , há problemas importantes na implementação do base-zero e que a resistência interposta pela burocracia, fica mais evidente quando a eficácia de seus programas é avaliada.