O processo orçamentário e a armadilha fisc

Trabalho em Grupo:

Fernando Lopes Usiglio

Guilherme Rodrigues Aguirrezábal

Letícia Ferreira Soares

Mario Jorge Andrade

Murilo Pereira Lorencio da Silva

Roberta Grativol da Silva

MÓDULO I

ORÇAMENTO PÚBLICO COM ENFASE NA LRF

Trabalho apresentado como requisito para obtenção de nota da disciplina Orçamento Público com Ênfase na Lei de Responsabilidade Fiscal, pelo Curso de Pós-Graduação Latu Sensu em GESTÃO PÚBLICA E CONTROLE EXTERNO da Escola de Contas e Gestão do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro,  ministrada pelo Professor José Carlos Soares.

RIO DE JANEIRO

2017

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1. Introdução

Este estudo aborda o processo orçamentário e a armadilha fiscal do baixo crescimento, à luz do trabalho publicado por Fernando Rezende no livro A Reforma Esquecida II.

O modelo corrente, que administra os conflitos entre a agenda macroeconômica, social e política, surgiu no final do século XX. Uma sucessão de crises internacionais, notadamente a crise do México (1994), dos tigres asiáticos (1997) e da Rússia (1998), impulsionaram a percepção da necessidade de se promover um ajuste fiscal. Diante do agravamento do quadro econômico, o governo passou a adotar um progressivo aumento das contribuições sociais e na prorrogação de desvinculação da receita. A opção pelas contribuições sociais deve-se ao fato de a união não ter de compartilhá-la com os estados, ao contrário do que ocorre com os impostos.

O planejamento orçamentário perdeu importância à medida do crescimento da agenda macroeconômica e da agenda social, que propiciaram a baixa de investimentos em setores estratégicos, aliado ao aumento da intervenção do governo federal nas decisões de gastos dos estados e municípios, fazendo a regulação desses recursos.

A desvinculação das receitas de contribuições não mais contribuiu para o financiamento do superávit primário em razão de os gastos com a seguridade social ultrapassarem o total das receitas das respectivas contribuições.

À medida que os expedientes usados no passado para contornar as limitações aos investimentos vão se esgotando, aumenta a chance de retrocesso no modelo de crescimento com inclusão social.

Os efeitos deste modelo repercutiram na federação, à medida que a composição dos orçamentos estaduais e municipais reforçou a concentração dos recursos públicos nas funções de estabilização, voltado primordialmente para geração do superávit primário, e distribuição, com destaque para a provisão de bens públicos, especialmente a Defesa Nacional, Judiciário e Legislativo.

Além disso, o aumento do salário mínimo contribuiu para o aumento dos gastos com Previdência Social e Assistência Social promovidos pelos estados. No conjunto, os recursos atribuídos aos programas que compõem a agenda social do governo (saúde, educação, previdência, assistência, transporte e habitação) absorveram grande parte dos recursos dos estados e municípios, gerando rigidez orçamentária.

O aumento da carga tributária, a partir do crescimento do volume das contribuições sociais para geração do superávit primário (agenda macroeconômica), combinado com os aumentos dos gastos da agenda social, resultou em desequilíbrios na execução orçamentária. Na tentativa de equilibrar suas contas, o governo central passou a utilizar o contingenciamento de despesas previsto na LOA. Com o passar do tempo, o contingenciamento passou a atingir uma parcela crescente do orçamento do anual, levando o governo a utilizar novos expedientes, notadamente os chamados Restos a pagar, na medida em que o contingenciamento havia assumido valores expressivos.

Não menos importante, cresceu o volume de créditos adicionais, sejam de natureza suplementar, que corrige a insuficiência de previsão de despesas; especiais, para obrigações não previstas no orçamento; ou extraordinários que cobre despesas urgentes e imprevistas.

Vários projetos de lei que autorizaram a inclusão de créditos adicionais (suplementares e especiais) aprovados simbolicamente por votos de liderança, propiciado pela barganha do Executivo com o Legislativo e para sustentar a acomodação das suas relações, provando serem de interesse comum. Demonstrando mais uma vez a despreocupação com o planejamento, e focando na execução orçamentária, devido à facilidade de adiantamentos expressivos de dinheiro e à facilidade de aprovação desses créditos.

Ainda em reforço a agenda política, temos que as Transferências viabilizadas por programas de iniciativa do governo federal cuja execução é repassada à responsabilidade de estados e municípios, sendo importantes para a manutenção da relação do Executivo com o Legislativo. O Executivo libera emendas ao orçamento e o Legislativo aprova os projetos de interesse do Executivo.

Adiante passamos a explorar este cenário com maior detalhamento.

1. A armadilha fiscal do baixo crescimento

A armadilha fiscal do baixo crescimento resulta da combinação dos interesses da política macroeconômica e da agenda social, fato que teve início no ano de 1998, quando o Brasil assinou com o FMI um acordo que disponibilizava U$ 41 bilhões para o país. A contrapartida da ajuda externa incluía, entre outras^[1], um ajuste fiscal com a finalidade de obter superávit primário do setor público consolidado de 2,60% do PIB em 1999, complementado por metas primárias de 2,80% em 2000 e 3% em 2001. Em 1999 o acordo foi reavaliado em função da perda de credibilidade frente a comunidade internacional^[2] e pelo crescimento da dívida pública ocasionado pela desvalorização da moeda brasileira^[3]. Assim as metas de superávit ficaram mais rígidas passando de 2,60% para 3,10 % do PIB  em 1999, de 2,80% para 3,25% do PIB em 2000 e de 3% para 3,35% do PIB em 2001.

O grande esforço fiscal realizado pelo país foi apoiado em duas bases: na elevação da carga tributária, mais especificamente no aumento das contribuições sociais, pois aumentar impostos não geraria os recursos necessários, tendo em vista o sistema de repartição de impostos previstos na Constituição; e na prorrogação da desvinculação de 20% das receitas dessas contribuições.

No entanto, o aumento das contribuições sociais apresentou como consequência o aumento da margem de gastos com a seguridade social, em decorrência da vinculação constitucional deste tributo a gastos com previdência, saúde e assistência social. Esta consequência foi denominada “Efeito Cremalheira”.