A Responsabilidade Civil do Estado

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Direito Administrativo

Módulo I – 1ª Parte

Responsabilidade Civil do Estado

1. Notas Iniciais

Em primeiro lugar, importa asseverar que é inadequado o uso da expressão Responsabilidade da Administração Pública, pois esta não tem personalidade jurídica, não sendo, portanto, titular de direitos e obrigações na ordem civil. A responsabilidade é do Estado, pois este é quem é Pessoa Jurídica idônea a contrair direitos e obrigações.

Trata-se de responsabilidade extracontratual (aquiliana), tendo em vista que a responsabilidade contratual se sujeita a regramento específico e princípios próprios. Nesse tipo de responsabilidade, não se exige que o ato causador do dano seja ilícito.

A responsabilidade é um dever secundário, sucessivo de um dever jurídico primário, que é o de não causar dano a outrem. Assim, aquele que negligenciar esse dever jurídico primário passar a estar obrigado a reparar os danos eventualmente causados por essa sua conduta (comissiva ou omissiva, culposa ou dolosa)

2. Conceito e os fundamentos da responsabilidade civil extracontratual do Estado.

Para que possamos fixar uma definição de responsabilidade civil do Estado, precisamos, antes disso, estabelecer os fundamentos dessa peculiar responsabilidade. Sim, porque a posição do Estado no ordenamento jurídico, bem como o poder que lhe é ínsito, além do dever indisponível e inescusável do Estado de interferir na sociedade para a consecução do interesse público, dão azo a um tipo de responsabilidade adequada a esses elementos.

Com efeito, a responsabilidade do Estado por atos que causem danos a terceiros funda-se em dois princípios: o da isonomia e o da legalidade. No que se refere ao princípio da isonomia, vale à pena reproduzirmos a lição de Fernanda Marinela (2017, p. 992), nos seguintes termos:

Também com fundamento no princípio da isonomia, o Estado é obrigado a indenizar as suas ações que, em benefício de toda a sociedade, causarem um gravame mais sério a um determinado administrado. Enquanto todos ganham com a ação estatal, somente um administrado paga a conta dessa ação, o que não se coaduna com o princípio da isonomia. Dessa forma, se a sociedade se beneficia com a conduta estatal, com a obra ou com o serviço, enquanto um administrado arca com os prejuízos desse ato, é razoável que os beneficiários, o povo, através do dinheiro público, recomponha os prejuízos da vítima, indenizando seus danos [...]

Em outras palavras, é o mesmo que dizer que o Estado não pode escolher uma única pessoa para fazer o mal, de modo que, quando isso acontece, o princípio da isonomia garante, com o pagamento da indenização que os administrados que não tiveram que suportar o prejuízo também sentirão esse prejuízo, exatamente na medida em que o desfalque do erário para o pagamento desse dano repercuti em nossa esfera de direitos.

Outro fundamento dessa responsabilidade é o princípio da legalidade, isso porque a Administração Pública não pode, em nenhum momento, desavistá-lo, de tal sorte que, quando a Administração Pública pratica um ato danoso a um administrado, nesse momento, se negligenciou esse dever de observância obrigatória da legalidade, lastreando, portanto, o dever de indenizar.

Para o jurista Celso Antônio Bandeira de Mello (2009, p. 991):

No caso de comportamentos ilícitos comissivos ou omissivos, jurídicos ou materiais, o dever de reparar o dano é a contrapartida do princípio da legalidade. Porém, no caso de comportamentos ilícitos comissivos, o dever de reparar já é, além disso, imposto também pelo princípio da igualdade.

Assim, podemos dizer que a responsabilidade civil do Estado (patrimonial e extracontratual) designa a obrigação de reparação econômica imposto ao Estado em virtude de uma conduta que tenha causado dano a terceiro, dever esse imposto ao Estado e não ao agente que perpetrou o ato danoso, em virtude comportamentos unilaterais, lícitos ou ilícitos, comissivos ou omissivos, materiais ou jurídicos, fundado nos princípios da legalidade e da igualdade.

3. Responsabilidade Civil do Estado no Ordenamento Jurídico Brasileiro

O ordenamento jurídico brasileiro possui regras próprias para a definição da responsabilidade civil do Estado. Nesse sentido, a Constituição Federal e o Código Civil possuem normas definidoras dessa responsabilidade. A Constituição faz isso no art. 37, § 6º, nos seguintes termos:

As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.

Já o Código Civil faz isso no art. 43, cuja dicção é a seguinte:

As pessoas jurídicas de direito público interno são civilmente responsáveis por atos dos seus agentes que nessa qualidade causem danos a terceiros, ressalvado direito regressivo contra os causadores do dano, se houver, por parte destes, culpa ou dolo.

3.1. Da Responsabilidade Objetiva por Conduta Comissiva ou por Danos Dependentes de Situação apenas propiciada pelo Estado

Quando o Estado causa danos a terceiros em função de uma condita comissiva a responsabilidade é objetiva. Com efeito, trata-se de um tipo de responsabilidade civil para cujo reconhecimento é prescindível a demonstração da existência de culpa ou dolo. Nesse caso, não há nenhuma novidade, porque desde a Constituição de 1946, o Brasil adota esse tipo de responsabilidade em relação ao Estado, superando, assim, a ideia de se atribuir responsabilidade subjetiva e solidária presente em outras Constituições anteriores a 1946.

Nesse sentido, colha-se a lição de Di Pietro (2017, p. 791), verbis:

Com a Constituição de 1946 é que se adotou a teoria da responsabilidade objetiva. De acordo com seu artigo 194, “as pessoas jurídicas de direito público interno são civilmente responsáveis pelos danos que seus funcionários, nessa qualidade, causem a terceiros”. Pelo parágrafo único, “caber-lhes-á ação regressiva contra os funcionários causadores do dano, quando tiver havido culpa destes”.

Com vimos linhas acima, a nossa atual Constituição traz regra muito semelhante àquela contida na Constituição de 1946, consagrando uma vez mais a responsabilidade objetiva. Segundo Di Pietro (2017, p. 789), “É a chamada teoria da responsabilidade objetiva, precisamente por prescindir da apreciação dos elementos subjetivos (culpa ou dolo); é também chamada teoria do risco, porque parte da ideia de que a atuação estatal envolve um risco de dano, que lhe é inerente. Causado o dano, o Estado responde como se fosse uma empresa de seguro em que os segurados seriam os contribuintes que, pagando os tributos, contribuem para a formação de uma patrimônio coletivo”.