A orientação indireta do livro Direito administrativo de Maria Silvia Di Pietro

Resumo do Capítulo 10 - Administração Indireta do livro Direito Administrativo de Maria Sylvia Di Pietro

Descentralização - distribuição interna de competências - dentro da mesma pessoa jurídica. Atribuições administrativas outorgadas aos vários órgãos que compõem a hierarquia. Relação de coordenação e subordinação entre uns e outros de modo a possibilitar um desempenho mais adequado e racional.

Desconcentração - está ligada à hierarquia. A descentralização supõe a existência de, pelo menos, duas pessoas, entre as quais se repartem as competências.

Descentralização política - quando o ente descentralizado exerce atribuições próprias que não decorrem do ente central;

Descentralização administrativa - quando as atribuições que os entes descentralizados exercem só têm o valor jurídico que lhes empresta o ente central; as suas atribuições não decorrem, com força própria, da Constituição, mas do poder central - própria dos Estados unitários.

Modalidades de descentralização administrativa

Não há uniformidade entre os doutrinadores na maneira de classificar a descentralização administrativa. Alguns consideram duas modalidades: descentralização territorial ou geográfica; e, descentralização por serviços, funcional ou técnica. Outros fazem uma classificação tripartite que abrange, além dessas duas, a descentralização por colaboração.

Descentralização territorial ou geográfica é a que se verifica quando uma entidade local, geograficamente delimitada, é dotada de personalidade jurídica própria, de direito público, com capacidade administrativa genérica. São características desse ente descentralizado: a) personalidade jurídica de direito público; b) capacidade de auto-administração; c) delimitação geográfica; d) capacidade genérica, ou seja, para exercer a totalidade ou a maior parte dos encargos públicos de interesse da coletividade; e) sujeição a controle pelo poder central.

Descentralização por serviços, funcional ou técnica é a que se verifica quando o poder público (União, Estados ou Municípios) cria uma pessoa jurídica de direito público ou privado e a ela atribui a titularidade e a execução de determinado serviço público. No Brasil, essa criação somente pode se dar por meio de lei e corresponde, basicamente, à figura da autarquia, mas abrange também fundações governamentais, sociedades de economia mista e empresas públicas, que exerçam serviços públicos. Em regra, a escolha dos dirigentes fica por conta da Administração direta, ocupando eles cargos de confiança do Chefe do Executivo; isso cria uma vinculação prejudicial à independência da entidade, que acaba sendo dirigida pela própria pessoa jurídica que a criou precisamente para dar-lhe certa “autonomia; torna-se, pois imperfeita e por vezes, inútil e onerosa a descentralização.

A descentralização, além de aliviar o órgão central de certo número de atividades, ainda traz o benefício da especialização; com a criação da entidade, formar-se-á (ou deveria formar-se) um corpo técnico, especializado na execução do serviço que lhe foi confiado.

A descentralização por colaboração é feita por contrato (concessão de serviço público) ou ato unilateral (permissão de serviço público), pelo qual se atribui a uma pessoa de direito privado a execução de serviço público, conservando o poder público a sua titularidade. Isto lhe permite dispor do serviço de acordo com o interesse público, envolvendo a possibilidade de alterar unilateralmente as condições de sua execução e de retomá-la antes do prazo estabelecido; o controle é muito mais amplo do que aquele que se exerce na descentralização por serviço, porque o poder público é que detém a titularidade do serviço, o que não ocorre nesta última. Nessa forma de descentralização por colaboração, o poder público delegava a execução do serviço a pessoas jurídicas já constituídas com capital exclusivamente privado; e essa era a sua vantagem, ou seja, a possibilidade de realizar grandes serviços sem dispêndio de capital público, além de manter, o poder concedente, a disponibilidade sobre o serviço. Mais recentemente, adotou-se o procedimento de delegar-se a execução do serviço público a empresas sob controle acionário do poder público, referidas, na Constituição, como categoria própria, diversa das empresas públicas e sociedades de economia mista (arts. 37, XVII, e 165, § 5º., II).

A descentralização administrativa no direito positivo brasileiro

O direito brasileiro tem os dois tipos de empresas estatais: as que prestam serviços públicos (comerciais e industriais do Estado) e as que exercem atividade econômica de natureza privada. Essa distinção decorre da Constituição Federal; dentro do título concernente à ordem econômica e financeira, o primeiro capítulo, que estabelece os princípios gerais da atividade econômica, contém duas normas diversas aplicáveis às empresas estatais, conforme desempenhem uma ou outra atividade:

l. o artigo 173, depois de estabelecer, no caput, que a exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei, determina, no § 1º., inciso II (com a redação dada pela Emenda Constitucional nº. 19, de 4-6-98), a “sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários”; e acrescenta, no § 2º., que as empresas públicas e as sociedades de economia mista não poderão gozar de privilégios fiscais não extensivos às do setor privado;

2. o artigo 175 atribui ao poder público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos; o parágrafo único prevê lei que venha a dispor sobre:

I - o regime das concessionárias e permissionárias de serviços públicos, o caráter especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem como as condições de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou permissão;

II - os direitos dos usuários;

III - a política tarifária;

IV - a obrigação de manter serviço adequado.

No Estado de São Paulo, o Decreto-lei Complementar nº. 7, de 6-11-69, que estabelece o estatuto das entidades descentralizadas, diz, no artigo 2º., que a descentralização se efetivará