O FEDERALISMO BRASILEIRO E OS ACORDOS DE COOPERAÇÃO

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O FEDERALISMO BRASILEIRO E OS ACORDOS DE COOPERAÇÃO

Estefane Cordeiro dos Santos Pagiel César Oliveira Pinto

RESUMO

Este é um artigo de revisão elaborado a partir da leitura e análise crítica da publicação de Thiago Magalhães Pires (2015) Federalismo, flexibilidade e assimetria no direito brasileiro: agrupamentos municipais, convênios de cooperação e consórcios públicos. Introdutoriamente será contextualizado o movimento federalista no Brasil e seus efeitos gerais quanto a escolha pelo modelo federalista cooperativo tríplice. Na sequência há a exposição dos conceitos de federalismo, suas modalidades e aplicações práticas. Posteriormente é apresentado os métodos de cooperação interfederativa adotados pelo ordenamento brasileiro para efetivamente serem executadas as competências constitucionais atribuídas pela Constituição Federal de 1988 aos entes federativos. E, por fim, as considerações finais sobre o federalismo e os mecanismos de cooperação apresentados.

Palavras-chave: Federalismo. Assimetria. Agrupamentos municipais. Acordos de cooperação. Consórcios públicos.

ABSTRACT:

This is a review article based on the reading and critical analysis of the publication by Thiago Magalhães Pires (2015) Federalism, flexibility and asymmetry in Brazilian law: municipal groupings, cooperation agreements and public consortia. Introductively, the federalist movement in Brazil and its general effects regarding a choice for the triple cooperative federalist model will be contextualized. Following the exposition of the concepts of federalism, its modalities and practical applications. Subsequently, it presented the methods of inter-federative cooperation adopted by the Brazilian order to be executed as constitutional competences attributed by the

Federal        Constitution        of        1988        to        the        federal        entities.        And,        finally,        as        final considerations about federalism and cooperation mechanisms.

Palavras-chave:        Federalism.        Asymmetry.        Local-government        associations. Cooperation. Agreements. Public consortia.

1.        INTRODUÇÃO

O movimento federalista revolucionou a máquina estatal de muitos países do mundo, sendo, de fato, uma proposta ousada para evitar a centralização do poder. De certa forma, proporciona avanços significativos no desenvolvimento da gestão governamental ao estabelecer a divisão do Estado em unidades federativas que, harmonicamente, desempenham o poder.

Como será abordado posteriormente, o federalismo pode ser caracterizado de várias formas diferentes dependendo do ordenamento jurídico em que está inserido. Os Estados Unidos, por exemplo, por ter sido formado através da união de estados soberanos em prol de um país uno, num movimento centrípeto, adotou um federalismo dual (divisão do poder entre governo federal e estados). O Brasil foi formado pelo processo inverso, ou seja, com a descentralização do poder de um Estado Unitário para entes federativos, num movimento centrífugo, adotando, além disso, um federalismo tripartite (poder dividido entre União, Estados e Municípios). Essa repartição foi uma inovação que está presente na Constituição Federal do Brasil (1988).

A inclusão dos municípios como um ente autônomo e participante ativo da esfera de poder do Estado é o centro de grandes discussões acadêmicas e políticas. Em muitos aspectos é notória a fragilidade e ineficiência dos municípios na execução da gestão pública devido a vários fatores, quais sejam, econômicos, sociais, políticos e históricos. Isso se dá pelo fato de que no Brasil, atualmente, existem uma gama desses entes locais que não possuem o mínimo necessário para sobreviver justamente por terem sido instituídos não por um plano elaborado de desenvolvimento, mas por simplesmente manobras políticas visando benefícios pessoais dos detentores do poder à época. Isso é evidente através da interpretação dos motivos da edição da Emenda Constitucional nº 15/1996 que, modificando o art.

18, §4º da CF/88, incluiu em seu texto a previsão de “lei complementar federal” para a estipulação de prazos para criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios gerando, dessa forma, a extinção da possibilidade de novos territórios locais passarem a existir até que essa lei seja editada.

Essa desordem com a criação dos municípios acarreta sérias consequências na gestão da máquina pública, dentre as quais se destaca o efeito de transbordamento ou, como chamado pelo autor Thiago Magalhães Pires, os spillovers. Esse é um termo que significa o extravasando de um conteúdo quando o recipiente não possui capacidade de retê-lo. Dessa forma, em termo político, os spillovers ocorrem quando um ente federativo ao ser incumbido de competências constitucionais não consegue realizá-las por estas extravasarem a sua capacidade de execução. Esse fenômeno ocorre com muito mais frequência numa perspectiva municipal e o meio empregado pelo legislador de corrigir esse problema – ou de amenizá-lo – é possibilitando meios de cooperação entre os entes por três instrumentos presentes atualmente no País: agrupamentos municipais, convênios de cooperação e consórcios públicos. Esses mecanismos de cooperação estão em concordância com o próprio conceito de federalismo que tem como ideia central a coexistência harmônica e simbiótica entre a União, os Estados e os Municípios – entre si, e quando necessário, com outras instituições – em prol do interesse público.

1. CONCEITO DE FEDERALISMO

Para entender esse conceito, primeiro é necessário fazer uma diferenciação entre formação federalista e o federalismo de fato. A primeira diz respeito ao movimento feito para instauração do federalismo. Já o segundo é o sistema de organização político-administrativa do Estado.

Assim como no federalismo, há duas formas de formação de um Estado Federalista: o centrípeto e o centrífugo. O movimento centrípeto, como bem indica o nome, tem intenção de centralizar, normalmente vem de Estados independentes que se unem para formar uma federação. Por exemplo, os Estados Unidos vieram de países independentes e soberanos que formaram uma Confederação, e depois uma Federação, cedendo suas soberanias internacionais para culminar em um Estado soberano sobre os estados-membros; ou seja, um movimento de centralização. Por