ORÇAMENTO IMPOSITIVO- UMA ANÁLISE DA PEC 34/2019

ORÇAMENTO IMPOSITIVO- Uma Análise da PEC 34/2019

1. INTRODUÇÃO

O presente artigo traz uma análise sobre vários aspectos da Proposta de Emenda à Constituição (PEC) número 34 de 2019, a PEC do Orçamento Impositivo. Serão abordados os contextos políticos de sua propositura, no ano de 2015, e de sua votação em março de 2019, além de se determinar seus fundamentos e justificativas e as possíveis consequências fiscais de sua aprovação. Igualmente, para a correta compreensão do tema, num primeiro momento serão detalhados os conceitos de Orçamento Autorizativo e Orçamento Impositivo, bem como de Despesas Obrigatórias e Despesas Discricionárias.

A PEC em questão foi batizada de “PEC do Orçamento Impositivo”, ou ainda, levando em conta Emenda Constitucional (EC) 86/2015, de “Nova PEC do Orçamento Impositivo”. Isso porque, na ocasião da vigência da EC 86/2015 ficou estabelecida a obrigatoriedade de execução das emendas parlamentares individuais propostas na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) na proporção de 1,2% da Receita Corrente Líquida da União, o que representou, em certa medida, a imposição ao Executivo do dever de executar essas decisões tomadas pelo Legislativo.

De todo modo, o conteúdo da PEC 34/2019 representa uma mudança de paradigmas na legislação brasileira, vez que também torna impositiva a execução das emendas parlamentares das bancadas estaduais na proporção de até 1% da Receita Corrente Líquida e, sobretudo, impõe a obrigatoriedade de execução da totalidade das programações orçamentárias determinadas na LDO.

Dessa feita, caso a PEC seja aprovada, restaria substancialmente restringida a flexibilidade do Poder Executivo com relação à execução ou não de seu orçamento discricionário, fato que, por derradeiro, modifica em muito a dinâmica política brasileira, notadamente no que tange à margem de negociação entre Poderes Executivo e Legislativo.

1. Orçamento autorizativo x Orçamento impositivo

        Primeiramente, quando se fala em orçamento Impositivo ou Autorizativo, é necessário levar em conta que o orçamento público é dividido entre despesas obrigatórias e despesas discricionárias. Segundo Gadelha (2017, p 16) “as despesas de natureza obrigatória são aquelas cuja execução o ente público não tem a discricionariedade para suspender. Os montantes correspondentes a essas despesas são fixados levando em consideração as condições determinadas em lei”.

Por sua vez, as despesas discricionárias consistiram, segundo Gadelha (2017, p 17.):

[...] são aquelas realizadas a partir da disponibilidade de recursos orçamentários. Podemos dizer que se tratam de despesas que o governo pode ou não executar por decisão própria, isto é, tratam-se de despesas as quais o governo pode escolher o quanto e onde vai aplicar os recursos arrecadados.        

Dito isso, importante dizer que quando se fala em Orçamento Impositivo no contexto da PEC 34/2019 está se falando tão somente em relação às despesas discricionárias; excluídas, portanto, as despesas obrigatórias, que por sua própria natureza já se mostram impositivas e mandatárias.

        Logo, em linhas gerais, o Orçamento de um Estado pode ser Autorizativo ou Impositivo. No primeiro caso, os poderes Executivo e Legislativo decidem quais gastos e investimentos podem ser executados, cabendo unicamente ao Executivo, dentro de seu juízo de conveniência e oportunidade, decidir quais gastos discricionários serão realizados, onde e quando. A definição desses gastos (a serem ou não executados, a depender do regime do orçamento) constam nas Leis Orçamentárias: Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual.

        Como afirma Piscitelli, a natureza jurídica do orçamento público no Brasil é a do Orçamento Autorizativo. O Poder Executivo, portanto, tem a possibilidade de contingenciamento de despesas, podendo assim, ao longo da vigência da lei orçamentária, alterar algumas concepções originárias para que alcance os objetivos nela elencados.

Prática recorrente entre os membros do Executivo e do Legislativo, segundo Lemos, é o sistema de barganhas: o “toma lá, dá cá”. Tal ato se dá em razão da destinação de verbas, quando os Poderes convergem ambos os interesses na aprovação de determinada emenda parlamentar. Funciona como uma “troca de favores”, por exemplo, um congressista, em troca da efetivação de sua emenda pelo Executivo, aceita votar favoravelmente a uma pauta do Executivo que esteja sob análise do Congresso. Apesar de parecer um sistema ilegal, não há lei que impeça a prática.

1. CONTEXTO POLÍTICO DA PEC DO ORÇAMENTO IMPOSITIVO

        “Em votação relâmpago, a Câmara aprovou em dois turnos a proposta de Emenda Constitucional que retira do governo poder sobre o Orçamento” (RESENDE e BOLDRINI 2019) essa manchete publicada pela Folha de São Paulo em Março de 2019 condensa o debate que estampou os meios de comunicação e os holofotes políticos. Esquecida desde 2015 a proposta de emenda que pretende um orçamento impositivo foi aprovada repentinamente. Assim sendo, o congelamento e a retomada do debate sobre a proposta, além do alto número de votos favoráveis enseja um alto grau de ceticismo em nosso campo de análise.

        O ano de 2015 é considerado pela sociedade como um verdadeiro desastre expresso em uma crise econômica, política e institucional.  Renato Janine Ribeiro no livro Política para não ser Idiota traz o debate sobre o desinteresse pela política como conseqüência dos escândalos de corrupção e reflete se ela (a corrupção) sempre existiu ou apenas foi trazida a tona com as investigações da Lava-jato. Além disso, a investigação dos presidentes das casas do Congresso Nacional (Renan Calheiros e Eduardo Cunha), a pressão social e a consequente mudança de suas presidências foi um pano de chão que tornou propícia a votação da PEC do Orçamento Impositivo.

Desse modo, os congressistas resgataram uma proposta antiga (Proposta de Emenda à Constituição n. 565, 2006) e alteraram as diretrizes orçamentárias de 2014, para aumentar a execução orçamentária de suas  emendas,  as  quais possibilitam  atender  as demandas  dos seus eleitores e, com isso, propiciam o capital político necessário para a reeleição de tais parlamentares. (MENEZES E PEDERIVA, 2015)

        Após a votação e aprovação na Câmara dos Deputados, a Proposta do Orçamento Impositivo ficou congelada - entendemos que esse esquecimento deu-se pelo ciclo governamental do poder executivo, visto que em 2015 era de interesse dos congressistas o engessamento do orçamento Público, mas que com o golpe (dito impeachment) da então