Pré-Projeto Guerra Fiscal do ICMS

1 APRESENTAÇÃO

A cobrança de tributos é a maior fonte de renda dos entes da federação e é indispensável para promover as mudanças sociais e econômicas descritas na Constituição da República.

O artigo 155,  inciso II, da Constituição Federal, atribuiu aos Estados e ao Distrito Federal a competência para instituir o Imposto Sobre Circulação de Mercadorias e Serviços, já a Lei Complementar nº 87, de 13 de setembro de 1996, estabeleceu as normas gerais em matéria de legislação tributária sobre o imposto, conforme determina o artigo 146, inciso III, alínea “a”, da Carta Magna.

O fato gerador do ICMS ocorre quando são realizadas operações relativas à circulação de mercadorias e a prestação de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação.

Além disso, um estudo elaborado pelo Instituto Brasileiro de Planejamento e Tributação (IBPT) comprovou que o tributo supracitado é a principal fonte de recursos dos Estados.^[1]

Ocorre que para aumentar a arrecação ou induzir investimentos em determinada área os Estados diminuem a alíquota do ICMS e instituem benefícios fiscais sem a anuencia do Conselho Nacional de Política Fazendária (CONFAZ), ao contrário do que determina o artigo 155, parágrafo 2°,  inciso XII, alínea “g”, da Constituição da República e artigo 2, parágrafo 2º, da Lei Complementar nº 24, de 7 de janeiro de 1975.

Nesse contexto surgiu a conhecida guerra fiscal entre os Estados, pois cada ente federativo estabeleceu políticas fiscais com diferentes benefícios, criando uma verdadeira competição para atrair maiores investimentos.

Ações Diretas de Inconstitucionalidades foram propostas para declarar a inconstitucionalidade das leis estaduais que criaram os benefícios sem anuencia do Confaz e recentemente, dia 7 de agosto de 2017, o Presidente da República sancionou a Lei Complementar nº 160/2017, que permite os Estados e o Distrito Federal deliberar sobre a remissão de créditos tributários constituídos ou não, decorrentes das isenções, dos incentivos e dos benefícios fiscais, com o intuito de possivelmente acabar com essa disputa.

 

Dessa forma, mostra-se relevante e necessário o estudo sobre o possível fim da guerra fiscal, analisando os prejuízos e benefícios que os contribuintes suportaram e as perspectivas de futuro que a nova legislação pode trazer.

2 OBJETO E OBJETIVOS

2.1 OBJETIVO GERAL

Verificar o possível fim da guerra fiscal no ICMS, analisando os benefícios e prejuízos para os contribuintes, sociedade e Estados.

2.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS

O presente trabalho tem como objetivos específicos:

• analisar o impacto da Lei Complementar nº 160/2017 na guerra fiscal;
• analisar os benefícios e prejuízos causados pela disputa entre os Estados;
• analisar a atuação do Estado como indutor de comportamentos.

3 JUSTIFICATIVA

Os estudos e debates sobre o tema da guerra fiscal no ICMS tem como fim analisar se a disputa fiscal entre os Estados chegará ao final com o advento da Lei Complementar nº 160/2017, pois (i) o ICMS é a principal fonte de renda dos Estados; (ii) os tributos são essenciais para manter a máquina pública funcionando, (iii) possibilidade de alteração significativa na relação entre os Estados.

Portanto, considerando o contexto atual da guerra fiscal, vislumbra-se a necessidade de se refletir sobre o seu respectivo controle no meio acadêmico.

4 REVISÃO BIBLIOGRÁFICA

Durante muito tempo os Estados da federação criaram por meio de leis estaduais incentivos ou benefícios fiscais que diminuíam ou reduziam a zero a alíquota do Imposto Sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) para atrair grandes empresas interessadas no lucro e assim conseguir diminuir as desigualdades regionais e desenvolver a região, sendo nítido, portanto, a utilização do tributo com finalidade extrafiscal.

A tática foi utilizada tanto pelos Estado mais ricos quantos pelos mais pobres, criando grande concorrência entre os entes e sendo ineficaz, portanto, para acabar com as desigualdades regionais.

Ricardo VERSANO destaca que a disputa entre os entes federados produz mais malefícios do que benefícios e afeta o pacto federativo do Brasil. Vejamos:

O ente federado que ganha – quando de fato existe algum ganho – impõe, na maioria dos casos, uma perda a algum ou a alguns dos demais, posto que a guerra raramente é um jogo de soma positiva. O federalismo, que é também uma relação de cooperação entre as unidades de governo é abalado. Também a Federação – cara aos brasileiros a ponto de a Constituição conter cláusula pétrea que impede a sua abolição – perde.^[2]

Cumpre salientar que o ICMS é o imposto que gera mais riquezas para os Estados e tem a particularidade de que o valor gerado em uma operação possa ser abatido na próxima, tendo em vista o princípio da não-cumulatividade.

Dessa forma, os benefícios fiscais instituídos pelos Estados normalmente não eram cobrados ou devolviam esse valor nas operações interestaduais, permitindo assim que o “crédito” gerado possa, pelo menos a princípio, ser utilizado e abatido na operação seguinte no Estado destinatário, o que aumentava ainda mais a guerra fiscal.

Onofre Alves Batista JÚNIOR sintetiza a questão da seguinte maneira:

Os Estados menos desenvolvidos alegam que esta é a única opção que lhes resta para atrair investimentos, uma vez que não contam com mão de obra qualificada em abundância, não possuem infraestrutura que lhes permita competir com os Estados mais ricos do Sudeste (e nem contam com tributos estaduais suficientes para a edificar), nem estão mais perto dos maiores centros consumidores. Na ausência dos mecanismos constitucionalmente previstos para a eliminação das desigualdades regionais (como os previstos no art. 161 da CRFB/1988),6 sem alternativas viáveis, os Estados mais pobres deflagram uma verdadeira guerra predatória. De fato, para os Estados menos desenvolvidos, a guerra fiscal resta mesmo como única opção para atrair investimentos. Todavia, os Estados mais desenvolvidos passaram a praticar também a guerra fiscal. O próprio mecanismo, assim, perde sua força como instrumento de desenvolvimento regional e passa tão somente a gerar uma série de distorções altamente prejudiciais ao crescimento do País. Enfim, como todos os Estados, mais ricos ou mais pobres, sistematicamente praticam a guerra fiscal, a receita do ICMS está diminuindo como um todo. Da mesma forma, a guerra fiscal provoca outros efeitos nocivos, como a ineficiência económica e o deslocamento improdutivo de mercadorias entre Estados. Em síntese, pode-se afirmar que a guerra fiscal se tornou um grave problema para o conjunto dos Estados, a partir do momento que todos os entes da Federação passaram a reduzir o ICMS a ser pago para atrair investimentos para seus territórios. A atual estrutura de cobrança do ICMS nas operações interestaduais favorece a guerra fiscal, a partir do momento que permite que um Estado atraia investimentos, não exigindo (ou devolvendo) parte (ou todo) do ICMS gerado nas vendas destinadas a outros Estados. Embora desonerando parte de seu ICMS, o Estado que dá o benefício permite o destaque do imposto na nota fiscal, ou seja, permite que o valor destacado possa, pelo menos a princípio, ser utilizado e abatido na operação seguinte no Estado destinatário.^[3]