Fundamentos constitucionais

Constituição

A experiência histórica do século XX confirmou o estado como instituição predominante nas sociedades humanas. Seu principal instrumento, a constituição, é a fonte por excelência da teoria jurídica.

Lei máxima, que encerra as normas superiores da ordenação jurídica de uma nação, a constituição define desde a forma do estado e do governo até o complexo normativo e costumeiro referente ao poder político organizado e aos direitos dos cidadãos. Todos os estados, seja qual for sua forma de governo, desde que ajam de acordo com certas normas fundamentais e possuam ordenamento jurídico, têm constituição. As constituições podem ser escritas, como a brasileira, expressa num documento único e definido, ou consuetudinárias, como a do Reino Unido, que se baseia num conjunto de documentos, estatutos e práticas tradicionais aceitas pela sociedade.

Teorias tradicionais. Desde a Grécia clássica, desenvolveu-se no Ocidente europeu a convicção de que a comunidade política deve ser governada por lei embasada no direito natural. Foi Aristóteles, a partir do estudo e classificação das diferentes formas de governo, quem desenvolveu o conceito de constituição. Para ele havia três formas legítimas de organização política: monarquia, ou governo de um só homem; aristocracia, ou governo dos melhores; e democracia, governo de todos os cidadãos. As formas ilegítimas que correspondem a cada uma das formas legítimas seriam, respectivamente, tirania, oligarquia e demagogia. O melhor sistema de governo seria o que combinasse elementos das três formas legítimas, de modo que todos assegurassem seus direitos e aceitassem seus deveres, em nome do bem comum. Outro princípio aristotélico afirma que os governantes são obrigados a prestar contas aos governados e que todos os homens são iguais perante a lei. Esse princípio se aplicava, na antiga Grécia, apenas aos homens livres e não aos escravos.

O aprimoramento da lei foi a maior contribuição de Roma à civilização ocidental. Para os dirigentes romanos, a organização do estado correspondia a uma lei racional, que refletia a organização do mundo.

A partir do momento em que se transformou na religião predominante do Ocidente, o cristianismo defendeu uma concepção monárquica de governo. Nos últimos anos do Império Romano, santo Agostinho postulava que as constituições terrenas deviam, na medida do possível, corresponder ao modelo da "cidade de Deus" e concentrar o poder num único soberano. Segundo essa tese, que se firmou durante a Idade Média e deu sustentação ao absolutismo monárquico, o monarca recebia o mandato de Deus.

Os fundamentos teóricos do constitucionalismo moderno nasceram das teorias sobre o contrato social, defendidas no século XVII por Thomas Hobbes e John Locke, e no século seguinte por Jean-Jacques Rousseau. De acordo com essas teorias, os indivíduos cediam, mediante um contrato social, parte da liberdade absoluta que caracteriza o "estado de natureza" pré-social, em troca da segurança proporcionada por um governo aceito por todos.

Fundamentos constitucionais

Princípios básicos. Para cumprir suas funções, a constituição deve harmonizar o princípio da estabilidade, na forma e no procedimento, com o da flexibilidade, para adaptar-se às mudanças sociais, econômicas e tecnológicas inevitáveis na vida de uma nação. Também deve prever alguma forma de controle e prestação de contas do governo perante outros órgãos do estado e determinar claramente as áreas de competência dos poderes legislativo, executivo e judiciário.

Os princípios constitucionais podem agrupar-se, como é o caso da constituição brasileira, em duas categorias: estrutural e funcional. Os primeiros, como os que definem a federação e a república, são juridicamente inalteráveis e não podem ser abolidos por emenda constitucional; os princípios que se enquadram na categoria funcional, como os que dizem respeito ao regime (no caso brasileiro, democracia representativa) e ao sistema de governo (bicameralismo, presidencialismo e controle judicial) podem ser modificados por reforma da constituição. A inobservância de qualquer desses princípios, ou de outros deles decorrentes, está expressamente referida na constituição brasileira como motivo de intervenção federal nos estados.

As constituições podem ser flexíveis ou rígidas, conforme a maior ou menor facilidade com que podem ser modificadas. As constituições flexíveis, como a britânica, são modificadas por meio de procedimentos legislativos normais; as constituições rígidas modificam-se mediante procedimentos complexos, nos quais geralmente se exige maioria parlamentar qualificada.

Federação. A organização federal é o primeiro princípio fundamental abordado pela constituição brasileira. Pressupõe a união indissolúvel de estados autônomos e a existência de municípios também autônomos, peculiaridade que distingue a federação brasileira da americana, por exemplo, na qual a questão da autonomia municipal é deixada à livre regulação dos estados federados. Verifica-se assim que no Brasil a federação se exprime juridicamente pelo desdobramento da personalidade estatal nacional na tríplice ordem de pessoas jurídicas de direito público constitucional: União, estados e municípios. O Distrito Federal, sede do governo da União, tem caráter especial.

A autonomia dos estados se expressa: (1) pelos princípios decorrentes do governo próprio e da administração própria, com desdobramentos, nos respectivos âmbitos regionais, dos poderes executivo, legislativo e judiciário; (2) pelo princípio dos poderes reservados, por força do qual todos os poderes não conferidos expressa ou necessariamente à União ou aos municípios competem ao estado federado.

O princípio da autonomia municipal, cujo desrespeito acarreta a intervenção federal, é mais restrito que o da autonomia estadual e exprime-se: (1) pela eleição direta do prefeito, vice-prefeito e vereadores; e (2) pela existência de administração própria, autônoma, no que concerne ao interesse peculiar do município.

República. O princípio da forma republicana, cujo desrespeito também motiva intervenção, desdobra-se, no sistema brasileiro, em três proposições: (1) temporariedade das funções eletivas, cuja duração, nos estados e municípios, é limitada à das funções correspondentes no plano federal; (2) inelegibilidade dos ocupantes de cargos do poder executivo para o período imediato; e (3) responsabilidade pela administração, com obrigatória prestação de contas.

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