A crise do Estado, a privatização eo papel do Estado

Este trabalho discute o papel das estatais nas parcerias público-privadas, de modo a garantir investimentos em infraestrutura pelo financiamento via Project Finance (PF). Partindo de um contexto de privatizações que, no Brasil, se efetivou na década de 1990, buscou-se mostrar como surgiu espaço para o estabelecimento de parcerias público-privadas nos setores de infraestrutura, parcerias advindas de novas instituições resultantes do processo de reforma do Estado. A parceria público-privada em infraestrutura decorre da necessidade de se manterem níveis contínuos de investimentos e do reconhecimento de que nem o setor público, nem as estatais, tampouco o setor privado podem arcar sozinhos com esses investimentos.

A crise dos anos 1970 tem conduzido, nas últimas décadas, a um processo constante de reforma do Estado, com a redefinição do papel do setor público frente à oferta de bens e serviços de infraestrutura. A transferência dessas atividades para o setor privado é um ponto central nesse processo. As privatizações visavam, entre outros objetivos, desonerar o setor público dos gastos com grandes investimentos, diminuir o desequilíbrio fiscal, aumentar a eficiência nos setores de infraestrutura pela introdução da competição e garantir investimentos contínuos.

As privatizações, por outro lado, abriram um canal para estreita interação entre o setor público e o setor privado, de modo a se estabelecer parcerias para a garantia de investimentos.

As alterações das funções do Estado resultaram na criação de diversas instituições que atendem o interesse público. Da mesma forma, as empresas estatais remanescentes foram profissionalizadas e passaram a ser players importantes no mercado.

Crise do Estado, privatizações e o papel das estatais.

A década de 1970 foi marcada por uma intensa participação do Estado na economia em todo o mundo, especialmente no Brasil. Isso se deu, em grande parte, em virtude de empresas públicas oferecerem infraestrutura para o setor privado. O Estado brasileiro durante 50 anos (1930–1970) criou e absorveu empresas do setor privado por vários motivos, como nacionalismos econômicos socorrem a empresas privadas, recursos insuficientes por parte do setor privado em setores estratégicos da economia nacional e riscos elevados em investimentos de infraestrutura com grandes períodos de maturação2.

Martins (1985) aponta que a participação do Estado brasileiro na economia durante a década de 1970 foi caracterizada por um movimento de forças centrípetas – de concentração de recursos no governo federal – e de forças centrífugas – de disseminação de agências e empresas independentes e relativamente autônomas para a alocação dos recursos supramencionados. Conforme o autor, somente de 1971 a 1976 foram criadas 131 empresas estatais, sendo 67 pela União, 59 pelos estados e 5 pelos municípios. Havia cerca de 300 empresas estatais, somente no âmbito federal, em 1979. Essas empresas variavam desde bancos até siderúrgicas, empresas de petróleo, hotéis e outros setores. Segundo Pêgo Filho et al. (1999), entre 1970 e 1981, a poupança bruta

do setor produtivo estatal federal correspondeu a 3,68% do PIB, em média, representando 18,68% de toda a poupança bruta do setor privado.

Além disso, a década de 1970 caracterizou-se como um período de déficit público elevado para o equilíbrio macroeconômico e de níveis de inflação acima do que seria desejado. Ademais, o expansionismo estatal levou a grandes projetos de infraestrutura sob a responsabilidade do Estado, o que exigiu montantes de capital para sua implementação.

A partir da primeira e, principalmente, da segunda crise do petróleo em 1973 e 1978, respectivamente, houve uma deterioração das contas públicas da maioria dos países, gerando graves desequilíbrios macroeconômicos. Nesse contexto, o Estado brasileiro perdeu praticamente toda sua capacidade de investimento, o que adveio do progressivo endividamento público. No âmbito microeconômico, ocorreu uma forte contração dos empréstimos e financiamentos externos a empresas nacionais, tanto estatais quanto privadas. As empresas estatais, portanto, não possuíam mais recursos disponíveis para grandes empreendimentos de infraestrutura. Essa redução de despesas implicou uma deterioração do estoque de capital em infraestrutura e, consequentemente, gerou estrangulamentos em setores importantes para a retomada do desenvolvimento econômico.

Em vários países, a reação às crises da década de 1970 foi seguida por processos de reforma do Estado, com a diminuição de seu papel como provedor de infraestrutura, gerando uma onda de privatizações e concessões ao setor privado. Na Grã-Bretanha, o lema tornou-se o rolling back the State3 durante o governo Thatcher quando, além das privatizações, foram disseminados contratos de desempenho para os prestadores

de serviços de infraestrutura ou de utilidade pública (MACEDO; ALVES, 1997). Na Nova Zelândia, considerado um dos países com reformas mais radicais, foram implementadas grandes mudanças macroeconômicas, com um agressivo programa de privatizações,além da terceirização de várias atividades estatais (CARVALHO, 1997). A estratégia das privatizações surgiu como tentativa de ajuste nas contas públicas, por meio da venda de ativos produtivos do Estado, seja para redução do estoque da dívida pública, seja para redução da demanda de recursos fiscais para gastos em infraestrutura. Dessa forma, uma das principais justificativas para a privatização, no âmbito macroeconômico, foi o ajuste fiscal. Mais empresas privadas significavam, outrossim, maior arrecadação tributária para o governo, o que também poderia contribuir para a melhora das contas públicas. No plano microeconômico, as privatizações foram justificadas pelos ganhos de eficiência das empresas sob o controle privado e sua maior capacidade de investir. Giambiagi e Além (2000) apontam que não se pode garantir maior eficiência apenas pela transferência ao setor privado, não havendo diferenças significativas entre ambos, sendo que o principal contraste é que as empresas estatais também têm um papel importante na política econômica do governo.4 No Brasil, pode-se identificar três fases da privatização (PINHEIRO; GIAMBIAGI,1997):

a) Década de 1980 – A primeira fase se deu por um processo de reprivatizações, com o objetivo de sanear a carteira do BNDES5, o que ocorreu sem a privatização de grandes empresas estatais. Essa fase permitiu ao BNDES adquirir know-how para se tornar o principal agente de privatizações posteriormente.

b) De 1990 a 1995 – Em 1990, foi lançado o Plano Nacional de Desestatização (PND). Nessa fase ocorreu a venda de empresas tradicionalmente