Direito Administrativo

UNIVERSIDADE ESTADUAL DO MARANHÃO – UEMA

CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS – CCSA

DEPARTAMENTO DE DIREITO, ECONOMIA E CONTABILIDADE – DEDEC

CURSO: DIREITO

DISCIPLINA: DIREITO ADMINISTRATIVO II

Ana Leticia Marques

Gabriela Oliveira

Lais Costa

Manoel Mota

Renata Lima

Thiago Fonteles

1. COISA JULGADA ADMINISTRATIVA

Ao se falar em Coisa Julgada Administrativa não é plausível que se esqueça do conceito de Coisa Julgada para o Processo Civil, bem como para âmbito da esfera judicial, dessa forma, expõem-se a definição do processualista Luiz Rodrigues Wambier:

“Se algo se pode dizer genericamente a respeito da coisa julgada é que se trata de um instituto ligado ao fim do processo e a imutabilidade daquilo que tenha sido decidido. Trata-se de instituto que tem em vista gerar segurança. A segurança, de fato, é um valor que desde sempre tem desempenhado papel de um dos objetivos do direito.” (Wambier, pg. 625, 2011)

Nessa mesma linha de raciocínio, discorre-se sobre o verdadeiro objetivo que a coisa julgada possui na esfera do Poder Judiciário e a sua divisão doutrinária. Assim, tem-se como objetivo fundamental dar segurança jurídica às partes de um processo, sendo a coisa julgada no sentido material uma sentença que declare imutável a decisão definida no processo em questão e possui efeitos além dos seus limites, decorre sempre de sentença de mérito. Por outro lado, a coisa julgada formal está relacionada a ideia de fim do processo a que se faz referência, não possuindo efeitos para além dos seus limites, podendo ser julgada com sentença de mérito, ou sem mérito.

No que tange à coisa julgada na esfera administrativa tem-se que admitir as diversas controvérsias que decorrem das sentenças administrativas. Isso porque, não se considera para efeitos judiciais a sentença de coisa julgada administrativa, pois, diferente da coisa julgada judicial, na administrativa é possível que a sentença seja revista. No entanto, essa revisão não ocorrerá na forma de recurso administrativo, mas, poderá ser modificada mediante recurso judicial, em casos que a sentença não for satisfatória ao administrado, por exemplo.

Outro aspecto relevante para distinguir a coisa julgada judicial da administrativa é em relação à função jurisdicional do Estado, a qual é delegada ao Poder Judiciário e, somente em casos excepcionais ao Poder Legislativo, com isso, a coisa julgada pela Administração gera sentença de caráter relativo. Segundo aponta José dos Santos Carvalho Filho, pode-se conceituar coisa julgada administrativa da seguinte forma:

“Situação jurídica pela qual determinada decisão firmada pela Administração não mais pode ser verificada na via administrativa. A irredutibilidade, pois, se dá apenas nas instâncias da Administração.” (CARVALHO FILHO, 2012).

Desta maneira, frisa-se que a coisa julgada é chamada relativa pelo fato de haver a possibilidade de um administrado que possua impasse com o Estado tentar, na via administrativa superior a que anteriormente proferiu a decisão, recorrer da sentença dada, se em todos os casos de recurso a sentença ainda não for satisfatória, cessa os recursos administrativos, porém, o administrado poderá recorrer a via judicial e, somente na esfera judicial, quando dada a sentença, tem-se a decisão absoluta e não mais poderá ser objeto de recurso, mesmo que a sentença proferida seja diferente do que havia sendo dada pelo setor administrativo.

2. PRAZOS EXTINTIVOS:

2.1 Conceito:

Os prazos extintivos correspondem ao fenômeno da extinção dos prazos no procedimento administrativo, visto que resulta em diversos institutos, sendo que um deles corresponde ao instituto da prescrição administrativa. Essa extinção dos prazos constitui-se da concepção de inércia do interessado, pois este deveria ter se manifestado dentro do prazo que foi estabelecido pela lei, dessa forma inexistiu qualquer ação realizada pela parte na via administrativa.

2.2. Classificação dos Prazos Extintivos:

Segundo, o doutrinador Jose Carvalho Filho, os prazos extintivos apresentam-se em três modalidades, as quais são prescrição, decadência e preclusão. Visto que são formas distintas, pois a preclusão corresponde à perda do direito de ação devido não ter ocorrido dentro do prazo fixado pela lei, sendo que apresenta como modalidade a prescrição administrativa. Enquanto, a decadência resulta também no fato do não exercício do direito dentro do prazo estabelecido, no entanto resulta na extinção do direito em si e não da ação que deveria realizar. Já o instituto da preclusão resulta da não realização de um ato processual dentro do prazo fixado, sendo que neste caso não deriva da existência ou inexistência do direito, mas sim a respeito das faculdades processuais.

Assim prescrição administrativa ou quinquenal corresponde a um instituto distinto da prescrição civil e da prescrição no campo penal, ou seja, não se refere a prescrição judicial, a qual tem como consequência a perda da ação judicial. O termo prescrição num sentido amplo corresponde a extinção do direito de ação do seu titular não ter exercido esse direito dentro do prazo que foi estabelecido, visto que não resulta da extinção do direito material em si, mas somente da ação que deveria ter realizado. Visto que, a distinção que a prescrição administrativa possui em relação às demais corresponde ao fato de está associada exclusivamente a atividade interna da Administração, sendo que deve está de acordo com o descumprimento do prazo estabelecido pela lei.

O doutrinador Hely Lopes Meireles sobre o instituto da prescrição administrativa afirma que: "O instituto da prescrição administrativa encontra justificativa na necessidade de estabilização das relações entre o administrador e a Administração entre esta e os seus servidores." (MEIRELES, Hely)

Essa afirmação tem como finalidade afirmar o fundamento que esse instituto deseja garantir, o qual consiste na paz social, isto significa que deseja manter uma relação estável no procedimento da administração, visto que a própria lei estabelece um prazo sendo assim um limite temporal para o exercício do direito de ação. Assim a inércia do interessado em exercer esse direito de ação faz com que a prescrição apresente duas naturezas, a primeira de caráter punitivo, já que tem como finalidade promover uma punição ao titular da ação, mas também um caráter de solução, pois promove um limite ao poder subjetivo do titular.

Assim, os prazos extintivos apresentam como princípios fundamentais o da segurança jurídica e o da estabilidade das relações jurídicas, sendo que o primeiro tem como finalidade promover uma certeza para as pessoas acerca da imutabilidade dos efeitos das relações vigentes. Enquanto que o principio da estabilidade consiste em garantir nas relações uma paz e harmonia, sem transtornos para os que as integram.

2.3 PRAZOS EXTINTIVOS PARA OS ADMINISTRADOS:

As formas de prazos extintivos existentes são aplicadas aos administrados segundo a natureza da ação que deve realizar na via administrativa, de acordo com as suas pretensões e manifestações. A aplicação dos institutos dos prazos extintivos apresenta como consequência o perecimento do direito do administrado, já que deveria ter realizado ação no prazo determinado e permaneceu inerte.

A prescrição quinquenal corresponde ao único dos institutos dos prazos extintivos não aplicados aos administrados no campo administrativo, pois na vida privada nada impede que esse instituto seja executado, já que só ocorre a prescrição quando o administrado perde a pretensão e nos casos em que a ação é utilizada para proteger seu direito material.

Exemplo de prescrição quinquenal: Agravo de Instrumento do Superior Tribunal de Justiça (STJ)

“Agravo de instrumento. Ação civil pública. Improbidade administrativa. Prescrição quinquenal. Reparação de danos com fulcro no art. 159 do Código Civil de 1916. Legitimidade do Ministério Público. A prescrição quinqüenal verificada no caso em tela, pelo decurso do lapso temporal, impede o curso da ação civil pública por improbidade administrativa pela extinção do direito de ação relativa à defesa dos interesses da Fazenda Pública. Impossibilidade de converter a ação civil pública em ação de reparação de danos, com fundamento no artigo 159 do Código Civil de 1916. Ilegitimidade do Ministério Público para postular em juízo pretensão indenizatória de sociedade de economia mista com fundamento no art. 159 do Código Civil de 1916. Extinção do processo decretada. Decisão reformada. Recurso provido.”

No entanto, as demais formas de prazos extintivos, como é o caso da decadência e da preclusão, são aplicados aos administrados. Sendo um exemplo de decadência, caso o interessado não apresenta o instrumento de reclamação dentro do prazo estabelecido pela lei, o qual consiste em 1 (um) ano; dessa forma resulta na perda do direito de realizar tal ato, pois houve o decurso desse tempo. Em relação ao instituto da preclusão, está só ocorre nos casos de processos em que um ato de faculdade processual não foi realizado, como por exemplo, num processo licitatório em que o ato de interposição de recurso deveria ocorrer dentro do prazo e este não foi apresentado.

Prazos extintivos para a administração

No lado que diz respeito à Administração há existência das três modalidades de prazos extintivos. Há a hipótese em que, por força de expressa disposição legal, a Administração tem o poder de exercitar seu poder punitivo. Em diversos diplomas legais, é possível encontrar essa competência, associada à fixação de prazos extintivos. Nesses casos, a Administração é dotada de pretensão punitiva, não havendo a propositura da referida ação há a prescrição da pretensão. A rigor, é esta a única hipótese de prescrição administrativa, vez que ocorre a perda da ação punitiva no âmbito da própria Administração. Os diplomas acima, aliás, empregam o verbo "prescrever", estando tecnicamente corretos quanto à qualificação desses prazos extintivos.

Em outras hipóteses, a lei fixa prazo extintivo para que a Administração adote determinada providência administrativa, sob pena de, não o fazendo no prazo, ficar impedida de adotá-la. Há a limita o exercício da autotutela administrativa e da possibilidade de desconstituição dos atos. Resulta, pois, nesse caso o surgimento de decadência, já que a Administração perde o próprio direito de anular seus próprios atos quando há o decurso de cinco anos.

Por fim, ocorrerá preclusão se a Administração, no processo administrativo, deixar de manifestar-se no prazo legalmente fixado. Nesse caso, tanto quanto ocorre com o particular, o Poder Público também sofre os efeitos de sua inércia, perdendo a oportunidade de manifestar-se no feito. Tal situação não difere da inércia do particular: em ambas as hipóteses, o transcurso do prazo enseja a ocorrência da preclusão.

Processo Administrativo

Processo e Procedimento

O termo processo designa uma atividade dinâmica, a qual pressupõe uma relação jurídica entre integrantes que irão exercer atos e comportamentos em uma sequência ordenada destinada a um fim. O processo, em geral é associado à atividade jurisdicional, constituindo um meio pelo qual o magistrado exerce seu poder jurisdicional, apesar dessa via ser mais pública e notória, ela não é única modalidade de processo. Dessa forma, o processo não é o instrumento da jurisdição, apenas o processo judicial o é.

Para dividir o processo deve se levar em conta a natureza da função estatal básica executada, assim, se a função principal do processo é a legiferante, se estará perante um processo legislativo. Não obstante, se a função é a administrativa, a relação jurídica manifestará um processo administrativo, sendo que, de igual modo, continuam presentes as características do processo em geral de um lado, as atividades sequenciadas produzidas pelos figurantes do elo jurídico e, de outro, o objetivo final a que se destina.

É equivocado inferir que o processo administrativo não possui técnica. A verdade é que tanto quanto o processo judicial, que tem por finalidade uma decisão, o processo administrativo tem equitativamente um objetivo preciso, a prática de ato administrativo final. Isto posto, a denominação processo administrativo já está amplamente difundida para intitular os instrumentos formais pelos quais se exerce a função administrativa, até mesmo a Carta Magna traz em seu bojo referências à modalidade de processo, como no seu artigo 41 , § 1 º, II.

Para melhor distinção entre o processo judicial e o administrativo, destaca-se que o primeiro encerra o exercício de função jurisdicional e sempre há conflito de interesses, ao passo que o segundo acarreta o desempenho de atividade administrativa e o conflito não é uma característica essencial. Ademais, no processo judicial, a relação é trilateral, posto que além do Estado-Juiz, atuam também a parte autora e a parte ré. Enquanto no processo administrativo, a relação é bilateral, tendo em vista que, nos casos em que há conflito, de um lado está o particular e de outro o Estado, o qual decide a questão; o Estado é parte e juiz. No que tange ao resultado e a recorribilidade deste, o processo judicial tem por resultado uma decisão que pode tornar-se imodificável e definitiva, a medida que no processo administrativo as decisões ainda poderão ser levadas no Poder Judiciário. "Procedimento é o meio extrínseco pelo qual se instaura, desenvolve-se e termina o processo; é a manifestação extrínseca deste, a sua realidade fenomenológica perceptível." ( Araújo Cintra, Ada Pellegrini Grinover e Cândido Rangel Dinamarco). Em outras palavras, o procedimento nada mais é do que a sucessão dos atos processuais, o processo em sua dinâmica, a forma e o modo pelos quais se sucedem os atos do processo.

Não é, pois, difícil deduzir que há procedimento no processo administrativo, tanto quanto no processo judicial, em razão de ambos apresentarem uma sequência de atos e de atividades preordenadas a determinado fim. Como exemplo, destaca-se a relação jurídica formada entre os agentes administrativos e as empresas para seleção com vistas a futuro contrato administrativo materializa o processo administrativo de licitação; a sequência dos atos e das fases previstas na Lei nº 8 . 666/1993 constitui o procedimento administrativo concernente àquele processo.

Processo e procedimento são figuras intrinsecamente ligadas entre si, já que todo processo demanda um procedimento, que nada mais é do que a tramitação dos atos, do mesmo modo que que todo procedimento só subsiste se houver o respectivo processo, este indicando a relação jurídica firmada entre aqueles que dele participam.

O Direito brasileiro ainda não possui uma sistematização homogênea para o processo administrativo, como o conteúdo vasto disposto para o processo judicial. Algumas regras sobre aspectos do processo administrativo, como competência, prazos, requisitos etc., se espalham em diversos diplomas legais e até por atos administrativos normativos ou de organização como os decretos, regulamentos, regimentos e outros. Por tal motivo, não se pode exigir uma rigidez incontestável para os processos administrativos. Todavia, devem o intérprete e o agente administrativo encarregado do processo analisar primordialmente os princípios norteadores da atividade administrativa em geral, sem desviarr sua atenção também para as regras legais ou regulamentares que possam disciplinar o processo. Em suma: mesmo sem sistematização uniforme, o processo administrativo recebe o influxo de princípios e normas jurídicas para que seja possível a sua conclusão dentro das regras gerais de direito.

O Governo Federal fez constituir a Lei nº 9. 784, de 29. 1. 1999, estabelecendo as regras para o processo administrativo e instituindo um sistema normativo que tem por fim obter uniformidade nos diversos expedientes que tramitam nos órgãos administrativos. Infelizmente, a lei, tem caráter federal, ou seja, tem por finalidade incidir somente sobre a Administração Federal. Dentro desta, a disciplina é aplicável no âmbito da Administração direta e indireta e também aos órgãos administrativos dos Poderes Legislativo e judiciário da União. Apesar de destinada somente ao Governo Federal, a lei promulgada representa um marco para a uniformidade normativa de suma importância para o bom desempenho da atividade administrativa. Resta ao Estados e Municípios instituir em suas repartições, suas respectivas leis.

7.2 Sentido

O processo administrativo constitui-se em uma sequencia de atos e de atividades, já que em alguns casosé necessária a pratica de algum ato formal, e em outros, meras atividades, mesmo que venham a ser formalizadas no processo. Tais atos e atividades são originados no Estado, através de seus órgãos e agentes, ou de administrados interessados no assunto a ser apreciado no processo. Além do mais, todos esses atos e atividades têm um fim, qual seja, provocar uma definição final da Administração. O processo administrativo transparece "instrumento útil para assegurar a observância do superprincípio da segurança jurídica".

Classificação

Processos Não Litigiosos

Processos não litigiosos, como o próprio nome indica, são aqueles em que não se apresentam conflito de interesses entre o Estado e um particular. Distancia-se dos processos judiciais, já que nestes é necessárias a presença do conflito. Os processos não litigiosos são os mais comuns e por intermédio deles se materializa o desempenho da função administrativa nos seus mais variados prismas, desde os mais simples até os mais complexos.

O princípio fundamental desse tipo de processo é o princípio do formalismo das atividades administrativas. Para que os administrados e a própria Administração possam efetuar o controle administrativo, torna-se necessário que tudo fique formalizado e registrado.

Entre os exemplos de processos não litigiosos se encontram o inquérito policial, o inquérito civil e a sindicância administrativa. Trata-se de processos que têm por objeto apenas uma apuração, tendo pois, caráter inquisitório, e não contraditório, como consequência não se aplicará o princípio da ampla defesa. Apesar de ser garantido o acesso a advogados constituídos, não tem a autoridade administrativa o dever de conferir acesso livre a terceiros, até porque pode haver investigação sobre dados sigilosos relativos a outras pessoas.

Processos litigiosos

Em contrário ao que ocorre no processo não litigioso, os processos litigiosos contêm realmente um conflito de interesses entre o Estado e o administrado. Sendo o mesmo conflito que constitui objeto do processo judicial. A diferença, porém, reside no fato de que as decisões neste último podem tornar- se imutáveis, fato que não ocorre nos processos administrativos.

Não há a menor dúvida de que, em sua aparência e no procedimento, guardam semelhança com os processos judiciais, sendo, por isso, comumente denominados de processos judicialiformes, ou seja, processos que têm a forma de processos judiciais. Os conflitos, todavia, são decididos pelo próprio Estado, que tem a posição de parte e de julgador. Em compensação, suas decisões podem ser impugnadas na via judicial.

Esse tipo de processo é recorrente nos conflitos de natureza tributária e previdenciária. O processo percorre diversas instâncias administrativas formadas de agentes e de órgãos administrativos, como os tribunais e conselhos administrativos, aos quais compete decidir sobre as controvérsias, e sua tramitação, normalmente regulada em lei, se aproxima em muitos pontos do procedimento judicial. Exemplo típico é o processo tributário, apreciado por agentes do órgão de fiscalização e, em grau de recurso, por conselhos de contribuintes. O rito é de fato parecido com o do processo judicial.

Objeto:

É característica inerente a todo processo a instrumentalidade, sendo o ele um meio de se chegar a determinado fim. O processo administrativo, como os demais tipos de processo, não foge a tal regra, materializando o caminho necessário para a produção de atos administrativos.

A prática de ato administrativo constitui-se em objeto geral, genérico, do processo administrativo, de forma completamente ampla e abrangente. É neste sentido que se faz necessária a presença de tantos outros objetos, denominados objetos específicos do processo administrativo, a fim de direcionar o instrumento processual a determinado fim.

Esse objeto genérico é de suma relevância e completamente indispensável. José dos Santos Carvalho Filho, em seu Manual de Direito Administrativo, ressalta tal importância ao exemplificar “ mesmo que o processo não tenha servido para alcançar seu objetivo específico, terá que haver um ato administrativo final, nem que seja para a prática de arquivamento”

Em outro ponto, encontram-se os objetivos específicos do processo administrativo. Estes são o objeto individualizado, que diz respeito ao que, especificamente, se deseja com a prática dos atos administrativos supramencionados.

São seis as classificações do processo administrativo mediante o objeto específico: Processo com objeto de mera tramitação, processo com objeto de controle, processo com objeto punitivo, processo com objeto contratual, processo com objeto revisional e processo com objeto de outorga de direitos.

A classificação dos processos de mera tramitação é composta por processo de natureza amplamente diversificada, por abarcar aqueles processos que não se enquadram em nenhuma outra classificação. Possui caráter residual, de forma que contém o maior número de processos dentre todas as classificações.

Os processos administrativos de controle são aqueles cuja finalidade é controlar atos, condutas, contas e podem ser materializados pela aceitação ou rejeição e conforme seu resultado pode desencadear outro processo de natureza diversa.

Os processos com objeto punitivo são aqueles cujo intento reside na punição de quem cometer ato lesivo à administração. Com eles são averiguadas ilegalidades ou irregularidades na administração. Dele nasce o processo administrativo disciplinar.

Os processos com objeto contratual são aqueles cuja finalidade reside na firmação de contrato pela administração com terceiro, a exemplo do processo licitatório.

O processo revisional é aquele responsável pelos recursos mediante a administração, sendo instaurados por conta da interposição recursal.

Os processos com objeto de outorga de direito, em ultima medida, são aqueles que concedem ou reconhecem determinado direito no âmbito da administração.

Princípios

Boa parte dos princípios que regem o processo administrativo são comuns a todo o direito administrativo e até mesmo ao direito como um todo. Princípios constitucionais como o devido processo legal, o contraditório e a ampla defesa, devem ser respeitados em toda e qualquer ramificação do direito, se estendendo a cada um de seus procedimentos que de tais garantias necessitem.

Os princípios administrativos podem ser delimitados em seis mais específicos, são eles: o devido processo legal, a oficialidade, o contraditório e a ampla defesa, a publicidade, o informalismo procedimental e verdade natural, porém, tal visão deve ser maximizado, levando-se em conta os princípios gerais que regem o direito.

O principio do devido processo legal e uma forma de controle do uso, imoderado, do poder pelo Estado. Por meio desse princípio, os atos estatais sujeitam-se as leis, aos aparatos normativos.

No que tange ao processo administrativo, não poderia ser diferente. É necessário que todo processo legislativo esteja vinculado e respeite as normas que o regulam. Tal medida se faz crucial na contenção do arbítrio por qualquer das partes, bem como diminui a distancia existente entre a administração e o terceiro, tornando a relação mais equilibrada.

O princípio da oficialidade atribui à administração a competência para iniciar e seguir com o processo, sendo mais que uma faculdade, mas uma responsabilidade administrativa. Tal principio abarca bem mais que o poder de iniciar, mas concede ao administrador todos os meios, as ferramentas, os instrumentos necessários à conclusão do processo, com resposta satisfatória à sociedade.

Os princípios do contraditório e da ampla defesa são oriundos da Constituição e devem estar presentes em todos os processos onde há litígio. São, portanto, direitos próprios de processos litigiosos, onde a preterição da ampla defesa se faz deveras prejudicial a uma das partes.

Ao contrário do que se é impresso, o contraditório e a ampla defesa não são dois institutos completamente diversos que devem ser aplicados juntos. A ampla defesa, se apresenta, nessa medida, como um universo mais amplo, com variadas garantias à parte, dentre elas, e em seu interior, encontra-se o contraditório.

O princípio da publicidade é mais um dos tantos princípios gerais e inerentes à todos os atos da Administração. Mais que isso, o princípio da publicidade é direito constitucional, devendo vincular toda a esfera pública. Por tal princípio, é dever do estado dá o máximo de publicidade aos atos administrativos. O individuo tem real direito de saber o que se passa na administração, de como os bens públicos são geridos, sendo a transparência um princípio crucial no sentido de se evitar abusos e arbítrios.

O princípio do informalismo aponta que, no silencio da lei a cerca das formas que os atos devem tomar, não se deve levá-los em extrema formalidade. Assim, é importante que o objetivo de tais atos sejam realizados, que os procedimentos sejam compatibilizados no âmbito da administração e que o excessivo e desnecessário rigor das formas não se coloque ente a eficiência e a Administração Pública.

Por fim, diante do princípio da verdade material tem-se a figura do administrador como aquele que busca, incansavelmente, a verdade dos fatos. Este princípio dá ao administrador a permissão para buscar, ele mesmo, provas que formem seu convencimento.

REFERÊNCIAS

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 22ª ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009

CINTRA, Antônio Carlos de Araújo; GRINOVER, Ada Pellegrini; e DINAMARCO, Cândido Rangel. Teoria Geral do Processo. 30ª ed. São Paulo: Malheiros, 2014.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 17. Ed. Atualizada. São Paulo: Malheiros, 1992.

PIETRO, Maria S. Z. Direito administrativo. 21 ed. São Paulo: Atlas, 2008.

WAMBIER, Luiz e TALAMINI, Eduardo. Curso Avançado de Processo Civil: teoria geral do processo e processo de conhecimento. Editora: Revista dos Tribunais. 12 ed, revista, atualizada e ampliada. São Paulo, 2011.