Legislação Tributaria

LEGISLAÇÃO TRIBUTÁRIA

1ª AULA

PROFESSOR MAICEL ANESIO TITTO

1. ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO

Assim como os indivíduos e as empresas, o Poder Público também necessita de recursos para fazer face às variadas atividades que lhe competem no interesse da coletividade. Como a cada atividade corresponde um gasto, será preciso captar os recursos necessários para satisfazer a estes gastos.

Esta busca de recursos e a realização dos gastos públicos compreende a atividade financeira do Estado, muito bem definida por RICARDO LOBO TORRES nos seguintes termos: “Atividade financeira é o conjunto de ações do Estado para a obtenção da receita e a realização dos gastos para o atendimento das necessidades públicas”.

Compete ao Direito Financeiro o estudo e a regulamentação da atividade financeira do Estado. Ao Direito Tributário, compete o estudo e a disciplina de uma parte da receita pública, a chamada receita tributária, os tributos, enfim. Assim, constitui objeto do Direito Tributário a conceituação do tributo e todas as relações jurídicas que unem o credor e o devedor do tributo - a chamada relação jurídica tributária.

Para a realização dos gastos relativos ao atendimento das necessidades públicas (despesa pública) o Estado precisa de receita. A receita pública, por sua vez, é uma parte do volume de recursos que entram ou ingressam diariamente nos cofres públicos.

Ocorre que nem todos os ingressos ou entradas de recursos nos cofres públicos constituem receita pública.

Alguns recursos ingressam nos cofres públicos em caráter provisório e têm uma previsão - ou ao menos uma previsibilidade - de retorno àquela pessoa que efetuou o ingresso. Os ingressos ou entradas que atendem a estas características são denominados movimentos de caixa (ou movimentos de fundo), dos quais são exemplos as cauções, os depósitos judiciais e extrajudiciais em matéria tributária.

Outros ingressos ou entradas chegam aos cofres públicos em caráter definitivo, muito embora possam ser restituíveis, como acontece com os empréstimos compulsórios. Mas esta restituição não se dá em razão de algum evento de fato vinculado à causa que deu origem ao pagamento, mas decorre da própria lei que institui o dever do pagamento.

Os ingressos de recursos nos cofres públicos em caráter definitivo constituem a receita pública. A propósito, é necessário que os recursos que ingressem nos cofres públicos estejam disponíveis exclusivamente para a Fazenda Pública. Caso contrário, não há que se falar em receita pública. Este detalhe é importante porque à luz da jurisprudência do STF - no julgamento sobre a constitucionalidade dos Decretos-Leis nº 2.445 e 2.449/88 que alteraram a sistemática de apuração do PIS - os ingressos nos cofres públicos que, na verdade, são de titularidade do cidadão, não constituem receita pública (QORE 148.754/RJ).

A doutrina tradicionalmente classifica a receita pública em originária e derivada. As primeiras têm sua origem na exploração do patrimônio público ou decorrem da prestação de serviços públicos. As segundas, por sua vez, derivam diretamente da sociedade e são exigidas por ato de autoridade, como já ensinava ALIOMAR BALEEIRO.

São exemplos de receita pública originária os valores pagos pela utilização de imóveis públicos (Riocentro, Maracanã, etc.). Exemplos de receitas derivadas são as multas, os tributos e as reparações de guerra.

2. DESPESA PÚBLICA

Despesa pública, segundo Aliomar BALEEIRO (1998), é expressão que pode designar simplesmente o conjunto de dispêndios do Estado, para o funcionamento dos serviços públicos; mas também pode significar “a aplicação de certa quantia, em dinheiro, por parte da autoridade ou agente público competente, dentro de uma autorização legislativa, para execução de fim a cargo do governo”.

As despesas públicas foram rigidamente disciplinadas pela Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal). A criação, expansão ou aperfeiçoamento e ação governamental que acarrete aumento da despesa, por exemplo, deverão ser acompanhados de: (i) estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício que deva entrar em vigor, e nos dois subsequentes; (ii) declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias. O cumprimento desses requisitos, aliás, é condição prévia para o empenho e a licitação de serviços, fornecimento de bens ou execução de obras, inovação destinada a proporcionar uma “gestão fiscal responsável” que não encontrava paralelo na antiga Lei 4.320/64. Registre-se, porém, que é dispensada do atendimento dos requisitos dos arts. 16 e 17 da LRF a despesa considerada irrelevante, conforme dispuser a lei de diretrizes orçamentárias.

Caso não atendam aos requisitos dos arts. 16 e 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal, e não sejam consideradas irrelevantes (LRF, art. 16, § 3º), as despesas são consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público. É óbvio, porém, que não basta atender aos tais artigos para a despesa ser considerada válida. Caso os tais requisitos sejam atendidos, mas outros dispositivos legais ou constitucionais sejam descumpridos, a despesa também poderá ser considerada não autorizada, irregular ou lesiva ao patrimônio público.

As despesas, assim como as receitas, podem igualmente ser classificadas em ordinárias e extraordinárias. Despesas ordinárias são aquelas que ocorrem com habitualidade, com periodicidade certa (p. ex., manutenção do Poder Judiciário). Já as despesas extraordinárias são aquelas eventuais e esporádicas (p. ex., custeio de uma guerra). Nos termos da Lei 4.320, que traça “normas gerais de Direito Financeiro”, as despesas também podem ser classificadas em correntes e de capital (art. 12).

2.1. Despesas correntes

Despesas correntes são as despesas de custeio e as transferências correntes. Despesas de custeio são aquelas destinadas à manutenção de serviços anteriormente criados, inclusive as destinadas a atender a obras de conservação e adaptação de bens imóveis. É o caso das despesas com pessoal, com serviços prestados por terceiros etc. (Lei 4.320/64, art. 12, § 1º). Já as transferências correntes