A ORGANIZAÇÃO POLÍTICO-ADMINISTRATIVA E O ORDENAMENTO JURÍDICO DO ESTADO BRASILEIRO: UMA BREVE APRESENTAÇÃO

Conforme o art. 1º da nossa Carta Magna, o Brasil é uma República Federativa. Isto significa que o Estado brasileiro é composto por um conjunto de entes federados (também chamados de pessoas políticas) que possuem autonomia política, administrativa e financeira: a União, os Estados-membros, o Distrito Federal e os municípios. Estes entes são pessoas jurídicas de direito público e possuem um conjunto de competências legislativas, administrativas e tributárias definidas na própria Carta Política. Tais atividades são exercidas, em regra, sem ingerências dos demais entes federativos, não existindo hierarquia entre eles.

Um segundo aspecto fundamental de nossa organização política é o princípio da tripartição de poderes, adotado pelo legislador constituinte originário e positivado no art. 2º de nossa Lei Maior. A referida cláusula estabelece que “são Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário”. Ressaltamos que, em respeito ao princípio da simetria, a tripartição de poderes também se aplica aos Estados-membros e ao Distrito Federal. Já os Municípios, por sua vez, possuem os Poderes Executivo e Legislativo, mas não possuem um Poder Judiciário próprio. Cada um dos três Poderes possui uma função típica que, em regra, deve ser exercida de forma independente. Ao Poder Legislativo compete inovar o ordenamento jurídico através da elaboração de leis (atos normativos primários), ao Poder Executivo incumbe exercer as funções de governo e administração e ao Poder Judiciário compete exercer jurisdição, ou seja, aplicar o direito aos casos concretos em caso de litígio. Contudo, esta divisão de funções não é absoluta, já que a própria Constituição Federal prevê uma série de mecanismos – em especial, as chamadas funções atípicas – que têm como objetivo impedir abusos por parte dos órgãos e entidades que compõem cada um dos três Poderes. Trata-se do famoso sistema de freios e contrapesos (checks and balances) que visa equilibrar a relação entre os Poderes de forma harmônica, de forma que cada um deles possa exercer sua função com autonomia, mas sem se sobrepor aos demais.

O terceiro tema que precisa ser abordado nesta breve apresentação é a questão da hierarquia das normas jurídicas. O sistema de hierarquização de normas foi idealizado pelo filósofo e jurista Hans Kelsen e foi consagrado no direito moderno em todo o mundo. O Brasil não é exceção, de forma que o nosso direito positivo pode, com efeito, ser compreendido através de uma “pirâmide de Kelsen”. No ordenamento jurídico brasileiro, a Constituição Federal ocupa o grau hierárquico máximo. É a lei fundamental e suprema de nosso país e seu texto define os princípios, regras e diretrizes que devem pautar a atividade do legislador infraconstitucional. Formalmente, a Constituição é um instituto normativo bastante rígido. Todavia, seu texto pode ser alterado por um instrumento denominado emenda à Constituição. O poder de alterar a Lei Maior é denominado de Poder Constituinte Derivado Reformador e é exercido em nosso país pelo Congresso Nacional. Contudo, existe um conjunto de disposições constitucionais imutáveis, chamadas de “cláusulas pétreas”, que não podem ser objeto de alteração, nem mesmo por emenda à Constituição (conforme o art. 60, §4º da CF/88, “não será objeto e deliberação a proposta de emenda tendente a abolir: a forma federativa de Estado; o voto direto, secreto, universal e periódico; a separação dos Poderes; os direitos e garantias individuais”).

Imediatamente abaixo da Constituição Federal, encontra-se o conjunto de diplomas legais que a doutrina convencionou chamar de atos normativos primários. São as leis ordinárias, leis complementares, leis delegadas, medidas provisórias, decretos legislativos e resoluções. Tais normas jurídicas extraem seu fundamento diretamente da Carta Magna e podem criar ou extinguir direitos e obrigações, dentro dos limites e da lógica traçada na Constituição. No sistema político brasileiro, a elaboração de atos normativos primários é prerrogativa do Poder Legislativo. Até mesmos as normas primárias que podem ser elaboradas e colocadas em vigência diretamente pelo Poder Executivo, como as medidas provisórias, dependem, em última instancia, da aprovação do Poder Legislativo para ser convertidas em lei e permanecer em nosso ordenamento jurídico.

Abaixo dos atos normativos primários, estão os chamados atos normativos infralegais. Estas normas não são leis em sentido formal, mas sim atos administrativos. Em face disso, tais diplomas jurídicos, em regra, não podem criar ou extinguir direitos e obrigações, já que o objetivo destas normas é, tão somente, tornar as leis aplicáveis pela Administração Pública. A elaboração dos atos normativos infralegais não compete ao Poder Legislativo, mas sim ao próprio Poder Executivo (ou aos órgãos dos outros Poderes quando no exercício de função administrativa atípica) e se fundamentam no chamado poder normativo da administração pública.

A edição de decretos regulamentadores (também chamados de decretos de execução) pelo Chefe do Poder Executivo é a manifestação típica do poder normativo da administração pública (neste caso chamado de poder regulamentar) e está prevista constitucionalmente, no inciso IV do art. 84 da Carta Magna. Celso Antônio Bandeira de Mello (2007) nos ensina que um regulamento de execução é expedido com “a estrita finalidade de produzir as disposições operacionais uniformizadoras necessárias à execução de lei cuja aplicação demande atuação da Administração Pública”. Embora apenas o Chefe do Poder Executivo possa editar decretos, diversas outras autoridades administrativas possuem competência para a edição de atos normativos infralegais como portarias,