DIREITO FINANCEIRO E TRIBUTÁRIO

DIREITO FINANCEIRO E TRIBUTÁRIO I

ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO

O Estado, cria¬do para garan¬tir a sobre¬vi¬vên¬cia de uma socie¬da¬de, por meio da orga¬ni¬za¬ção e obje¬ti¬vos cole¬ti¬vos, neces¬si¬ta, indu¬bi¬ta¬vel¬men¬te, de recur¬sos para atin¬gir tais fina¬li¬da¬des. E, para aten¬der a estas inú¬me¬ras exi¬gên¬cias da cole¬ti¬vi¬da¬de, seja polí¬ti¬ca, ¬social ou eco¬nô¬mi¬ca, a ati¬vi¬da¬de finan¬cei¬ra do Estado torna-se tão impor¬tan¬te quan¬to a sua pró¬pria exis¬tên¬cia.

A ati¬vi¬da¬de finan¬cei¬ra do Estado é regi¬da pela Ciência das Finanças. Esta ciên¬cia, cor¬res¬pon¬den¬te a ¬vários tipos de estu¬dos fei¬tos por meio da obser¬va¬ção de fenô¬me¬nos indi¬vi¬duais que pos¬sam ser inte¬res¬san¬tes para a cole¬ti¬vi¬da¬de, visa dar orien¬ta¬ção, ser¬vir como base para que o Estado possa fazer suas exi¬gên¬cias atra¬vés de nor¬mas jurí¬di¬cas, ten¬den¬te a atin¬gir seu con¬teú¬do fina¬lís¬ti¬co, com a satis¬fa¬ção das neces¬si¬da¬des cole¬ti¬vas.

Segundo Zelmo Denari, “À ciên¬cia das finan¬ças não inte¬res¬sa per¬qui¬rir por que ou para que o Estado exis¬te. Essas inda¬ga¬ções per¬ten¬cem ao campo de pes¬qui¬sa do direi¬to cons¬ti¬tu¬cio¬nal e da teo¬ria geral do Estado. Em linha de prin¬cí¬pio, o que lhe inte¬res¬sa é saber como sub¬sis¬te o ente públi¬co, cum¬prin¬do-lhe, por¬tan¬to, ana¬li¬sar os meios de sub¬sis¬tên¬cia do Estado”.

Tentando dife¬ren¬ciar Ciência das finan¬ças e Direito Financeiro, Albert Hensel diz que “O Direito Financeiro cor¬res¬pon¬de ao campo mate¬rial da Ciência das Finanças. Sua mis¬são é a de inter¬pre¬tar a maté¬ria jurí¬di¬ca posi¬ti¬va e de redu¬zi-la a um sis¬te¬ma cien¬tí¬fi¬co uni¬tá¬rio”. Mais adian¬te cita que “O Direito tri¬bu¬tá¬rio sem a fecun¬da¬ção da Ciência das Finanças reduz-se a sim¬ples tra¬ba¬lho téc¬ni¬co; a Ciência das Finanças sem o con¬tro¬le do direi¬to posi¬ti¬vo não passa de espe¬cu¬la¬ção abs¬tra¬ta”.

Hoje, não ape¬nas a Constituição Federal regu¬la as ati¬vi¬da¬des finan¬cei¬ras do Es¬tado, mas tam¬bém a Lei nº 4.320/64, que fixa as nor¬mas ¬gerais de Direito Finan¬ceiro que devem ser obser¬va¬das na fei¬tu¬ra e no con¬tro¬le das finan¬ças dos entes públi¬cos.

Portanto, pode¬mos con¬cluir que, enquan¬to a Ciência das Finanças é o âmbi¬to das pes¬qui¬sas, dos estu¬dos que ser¬vi¬ram de base teó¬ri¬ca para a nor¬ma¬ti¬za¬ção dos fenô¬me¬nos finan¬cei¬ros, o Direito Financeiro seria o ramo do Direito Público que regu¬la a ati¬vi¬da¬de finan¬cei¬ra do Estado que, basi¬ca¬men¬te, se divi¬de em qua¬tro capí¬tu¬los: a recei¬ta, a des¬pe¬sa, o cré¬di¬to públi¬co e o orça¬men¬to.

RECEITAS PÚBLI¬CAS

As recei¬tas ou ingres¬sos públi¬cos, ao longo dos tem¬pos, tive¬ram as mais varia¬das for¬mas, como a repa¬ra¬ção de guer¬ra impos¬ta atra¬vés de extor¬são, con¬fis¬co de pro¬prie¬da¬de par¬ti¬cu¬lar, alu¬guel ou venda de bens esta¬tais, emprés¬ti¬mo de par¬ti¬cu¬lar, doa¬ções, cobran¬ça de mul¬tas e tri¬bu¬tos. É notó¬rio por todos que, com a evo¬lu¬ção huma¬na, os méto¬dos de ingres¬so públi¬co tam¬bém evo¬luí¬ram. Muitos méto¬dos não mais exis¬tem e ¬outros estão mais moder¬nos e aper¬fei¬çoa¬dos, como no caso da recei¬ta tri¬bu¬tá¬ria.

Para o eter¬no mes¬tre Aliomar Baleeiro, recei¬ta cor¬res¬pon¬de “A entra¬da que, inte¬gran¬do-se ao patri¬mô¬nio públi¬co sem quais¬quer reser¬vas, con¬di¬ções ou cor¬res¬pon¬dên¬cia no pas¬si¬vo, vem acres¬cer o seu vulto, como ele¬men¬to novo e posi¬ti¬vo”.

Das ¬várias divi¬sões colo¬ca¬das pela dou¬tri¬na, temos o bom senso em divi¬dir as recei¬tas como recei¬tas de ter¬cei¬ros (aque¬las oriun¬das do patri¬mô¬nio de ter¬cei¬ros, porém sem o uso da sobe¬ra¬nia, da com¬pul¬so¬rie¬da¬de – Ex.: emprés¬ti¬mo no FMI) ou recei¬tas pró¬prias (aque¬las advin¬das do poder sobe¬ra¬no do Estado, há a com¬pul¬so¬rie¬da¬de), e estas últi¬mas podem ser:

Originárias: aque¬las que se ori¬gi¬nam do patri¬mô¬nio do pró¬prio Estado, como o foro, o lau¬dê¬mio, taxa de ocu¬pa¬ção, pri¬va¬ti¬za¬ções, alu¬guel de um imó¬vel públi¬co, pre¬ços públi¬cos e ingres¬sos comer¬ciais.

Derivadas: aque¬las que se ori¬gi¬nam do patri¬mô¬nio de ¬outras pes¬soas, senão do Estado, como por exem¬plo, a cobran¬ça de um tri¬bu¬to e por¬tan¬to:

De ter¬cei¬ros → Empréstimos

Receita ou

ingres¬so

públi¬co

Originário

Próprio

Tributos

Derivado Penalidades

Reparação de guer¬ra -

O Direito Tributário regu¬la ape¬nas as ati¬vi¬da¬des onde este¬jam pre¬sen¬tes os tri¬bu¬tos.

DESPESAS PÚBLI¬CAS

A des¬pe¬sa públi¬ca é o soma¬tó¬rio dos gas¬tos fei¬tos pelo Estado no intui¬to de cum¬prir com suas fina¬li¬da¬des pre¬vis¬tas pela Constituição. Aliomar Baleeiro defi¬ne des¬pe¬sa públi¬ca sob o aspec¬to orça¬men¬tá¬rio, como “a apli¬ca¬ção de certa quan¬tia em dinhei¬ro, por parte da auto¬ri¬da¬de ou agen¬te públi¬co com¬pe¬ten¬te, den¬tro de uma auto¬ri¬za¬ção legis¬la¬ti¬va, para exe¬cu¬ção de um fim a cargo do gover¬no”.

Ricardo Lobo Torres lecio¬na que há duas carac¬te¬rís¬ti¬cas prin¬ci¬pais da des¬pe¬sa públi¬ca, nas quais os gas¬tos sem¬pre serão em dinhei¬ro e as obras e os ser¬vi¬ços devem ser rea¬li¬za¬dos para o fun¬cio¬na¬men¬to da Administração Pública e para a con¬se¬cu¬ção dos obje¬ti¬vos do Estado.

No perío¬do clás¬si¬co das finan¬ças públi¬cas (sécu¬los XVIII a XIX) pre¬va¬le¬cia o Estado libe¬ral (Estado de Polícia), ou seja, o Estado não-inter¬ven¬cio¬nis¬ta, que ape¬nas pra¬ti¬ca¬va as ati¬vi¬da¬des bási¬cas, efe¬ti¬va¬men¬te neces¬sá¬rias. Dessa forma, as des¬pe¬sas eram fei¬tas de forma bem tími¬da, as meno¬res pos¬sí¬veis. Nesse perío¬do, o Estado era um mero obser¬va¬dor da vida eco¬nô¬mi¬ca ¬social.

O perío¬do moder¬no (final do sécu¬lo XIX) carac¬te¬ri¬zou-se como o perío¬do de inter¬ven¬ção do Estado, em que este não mais fica¬va ape¬nas na obser¬va¬ção dos fatos eco¬nô¬mi¬cos mas, devi¬do ao aumen¬to de suas fina¬li¬da¬des, pas¬sou a inter¬vir nos mes¬mos. Esta inter¬ven¬ção deu-se na impo¬si¬ção de nor¬mas coer¬ci¬ti¬vas ou proi¬bi¬ti¬vas e, ainda, na cobran¬ça de tri¬bu¬tos extra¬fis¬cais. Assim, para aten¬der a esta nova tábua de fina¬li¬da¬des, o Estado viu-se na neces¬si¬da¬de de aumen¬tar, e muito, suas des¬pe¬sas, dei¬xan¬do, assim, de ser mero espec¬ta¬dor para assu¬mir o papel prin¬ci¬pal na eco¬no¬mia da socie¬da¬de. Portanto, as des¬pe¬sas públi¬cas eram fei¬tas de acor¬do com as neces¬si¬da¬des públi¬cas.

O sistema econômico keynesiano, difundido nos anos 30, admitia que as des¬pesas fossem feitas sem se considerar as respectivas receitas do Estado. Esta teoria previa que o Estado deveria cumprir com todas as suas finalidades, mesmo que seu orçamento ficasse deficitário. O Estado deveria, primeiramente, considerar as des¬pesas para, de¬pois, buscar receitas. Hodiernamente, a teoria de Keynes não mais é seguida, na qual o Estado deve fazer suas despesas de acordo com suas receitas. Nossa Constituição e outras normas infraconstitucionais (Lei de Responsabilidade Fiscal, por exemplo) regulam expressamente a responsabilidade nos gastos públicos; assim, o Estado bra¬sileiro é um estado orçamentário, tendo suas despesas feitas com base em suas receitas.

Vale dizer, portanto, que é vedado ao Executivo constituir despesas que não estejam arroladas no orçamento. No entanto, a Constituição permite que sejam cria¬dos créditos extraordinários, ou seja, aqueles para atenderem despesas inesperadas e não previstas no orçamento, como no caso de uma epidemia, calamidade pública, etc, como aduz o art. 167, § 3º.

Renúncia de recei¬ta (como isen¬ção, remis¬são, etc.) resul¬ta nos mes¬mos efei¬tos eco¬nô¬mi¬cos da des¬pe¬sa públi¬ca, uma vez que o Estado dei¬xa¬rá de arre¬ca¬dar. A Constituição bra¬si¬lei¬ra (arts. 70 e 165, § 6º) e a Lei Complementar nº 101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal) regu¬lam a renún¬cia de recei¬tas.

A Lei nº 4.320/64, que esta¬be¬le¬ce nor¬mas ¬gerais para a ela¬bo¬ra¬ção e con¬tro¬le dos orça¬men¬tos e balan¬ços da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, clas¬si¬fi¬ca, em seu artigo 12, as des¬pe¬sas públi¬cas em:

De custeio

Correntes

De transferências correntes

Despesas

De investimentos

Capital De inversões financeiras

De transferência de capital

Despesas cor¬ren¬tes são aque¬las mera¬men¬te ope¬ra¬cio¬nais, neces¬sá¬rias ao fiel cum¬pri¬men¬to dos ser¬vi¬ços públi¬cos. Dividem-se em de cus¬teio, que são rea¬li¬za¬das para garan¬tir o fun¬cio¬na¬men¬to dos ser¬vi¬ços públi¬cos, como salá¬rios do fun¬cio¬na¬lis¬mo, mate¬rial de con¬su¬mo etc., e de trans¬fe¬rên¬cias cor¬ren¬tes, que se des¬ti¬nam a aufe¬rir ren¬di¬men¬tos para a socie¬da¬de, como pen¬são, salá¬rio-famí¬lia, abo¬nos etc.

Despesas de capi¬tal são aque¬las que alte¬ram o patri¬mô¬nio esta¬tal, isto é, aque¬las eco¬no¬mi¬ca¬men¬te pro¬du¬ti¬vas. Dividem-se em de inves¬ti¬men¬tos, aque¬las com fina¬li¬da¬de de aqui¬si¬ção per¬ma¬nen¬te, como obras públi¬cas, equi¬pa¬men¬tos, ins¬ta¬la¬ções etc.; de inver¬sões finan¬cei¬ras, aque¬las que geram ren¬das ao Estado, atra¬vés de inves¬ti¬men¬tos, apli¬ca¬ções, como a aqui¬si¬ção de imó¬veis ou de títu¬los de capi¬tal de empre¬sas; de trans¬fe¬rên¬cia de capi¬tal, são aque¬las des¬ti¬na¬das a inves¬ti¬men¬tos em ¬outras pes¬soas jurí¬di¬cas de direi¬to públi¬co ou de direi¬to pri¬va¬do, inde¬pen¬den¬te¬men¬te de con¬tra¬pres¬ta¬ção de bens ou ser¬vi¬ços des¬sas pes¬soas que rece¬be¬ram tal inves¬ti¬men¬to, como a amor¬ti¬za¬ção da dívi¬da públi¬ca, recur¬sos para obras públi¬cas, equi¬pa¬men¬tos etc.

ORÇAMENTO PÚBLI¬CO

Segundo os ensi¬na¬men¬tos de Aliomar Baleeiro, orça¬men¬to seria, nos paí¬ses demo¬crá¬ti¬cos, o ato pelo qual o Poder Legislativo prevê e auto¬ri¬za ao Poder Executi¬vo, por certo perío¬do e em por¬me¬nor, as des¬pe¬sas des¬ti¬na¬das ao fun¬cio¬na¬men¬to dos ser¬vi¬ços públi¬cos e ¬outros fins ado¬ta¬dos pela polí¬ti¬ca eco¬nô¬mi¬ca ou geral do país, assim como a arre¬ca¬da¬ção das recei¬tas já cria¬das em lei.

A ori¬gem do orça¬men¬to teria sido na Constituição ingle¬sa de 1215, que fora im¬pos¬ta pelos Barões ingle¬ses ao então Príncipe-regen¬te João, mais conhe¬ci¬do como João-Sem-Terra. Tal impo¬si¬ção deu-se em vir¬tu¬de de seus méto¬dos desu¬ma¬nos e arbi¬trá¬rios nas cobran¬ças de impos¬tos, em que pas¬sou a ter que res¬pei¬tar os dita¬mes cons¬ti¬tu¬cio¬nais, onde o art. 12 pre¬via que a cobran¬ça de impos¬tos somen¬te seria pos¬sí¬vel quan¬do auto¬ri¬za¬da pelo Conselho dos Comuns (for¬ma¬da pelos Barões) e de forma menos arbi¬trá¬ria e mais huma¬na. O pró¬prio Conselho, um tempo ¬depois, im¬pôs ao Regente a obri¬ga¬to¬rie¬da¬de de tomar conhe¬ci¬men¬to de todas as apli¬ca¬ções do dinhei¬ro arre¬ca¬da¬do. No sécu¬lo XVII, em 1628, a deter¬mi¬na¬ção pre¬vis¬ta pelo art. 12 foi expres¬sa¬men¬te intro¬du¬zi¬da na Carta Magna ingle¬sa (Petition of Rights), que pas¬sou a ter uma cono¬ta¬ção mais moder¬na, sendo segui¬da pela França, Espanha, Portu¬gal, Alemanha e ¬outros.

Algum tempo atrás os estu¬dio¬sos enten¬diam que o orça¬men¬to deve¬ria ser defi¬ci¬tá¬rio, pois as des¬pe¬sas deve¬riam ser fei¬tas, tanto quan¬to neces¬sá¬rias, até que a ne¬ces¬si¬da¬de públi¬ca tives¬se se esgo¬ta¬do ou dimi¬nuí¬do ao máxi¬mo; ¬outros, por sua vez, enten¬diam que o orça¬men¬to deve¬ria ter sem¬pre supe¬rá¬vit, ou seja, sem¬pre deve¬ria haver sobra de dinhei¬ro nos ¬cofres públi¬cos. Hodiernamente, o Estado bra¬si¬lei¬ro, que é um Estado orça¬men¬tá¬rio, adota a teo¬ria do equi¬lí¬brio orça¬men¬tá¬rio. A uma, por não ¬sofrer com a infla¬ção devi¬do ao défi¬cit; a duas, por não se sujei¬tar a gas¬tos supér¬fluos e des¬ne¬ces¬sá¬rios, jus¬ta¬men¬te por haver sobra de caixa. Conforme lem¬bra Luiz Emygdio, não era comum os orça¬men¬tos apre¬sen¬ta¬rem défi¬cits, mas, pos¬te¬rior¬men¬te com a guer¬ra, o equi¬lí¬brio orça¬men¬tá¬rio tor¬nou-se impos¬sí¬vel por longo tem¬po, ape¬¬sar dos esfor¬ços de ¬alguns paí¬ses em alcan¬çá-lo, como a Inglaterra, enquan¬to, ¬outros, como a França, dian¬te da faci¬li¬da¬de para obter novas for¬mas de finan¬cia¬men¬to, pro¬lon¬ga¬vam e agra¬va¬vam o dese¬qui¬lí¬brio orça¬men¬tá¬rio.

Na dou¬tri¬na mun¬dial, há ¬vários enten¬di¬men¬tos sobre a natu¬re¬za jurí¬di¬ca do orça¬men¬to. No direi¬to ¬pátrio, Aliomar Baleeiro con¬si¬de¬ra ser um ato-con¬di¬ção, devi¬do ao prin¬cí¬pio cons¬ti¬tu¬cio¬nal da anua¬li¬da¬de (pre¬vi¬são orça¬men¬tá¬ria para a cobran¬ça de tri¬bu¬tos) pre¬vis¬to na Constituição de 1967. Todavia, con¬si¬de¬ran¬do que tal prin¬cí¬pio não fora recep¬cio¬na¬do pela Carta de 1969, muito menos pela de 1988, enten¬de¬mos que a natu¬re¬za jurí¬di¬ca do orça¬men¬to seja de lei for¬mal e espe¬cí¬fi¬ca. Formal por¬que tem a obri¬ga¬to¬rie¬da¬de de ser feito por uma lei (fede¬ral, esta¬dual ou muni¬ci¬pal), e espe¬cí¬fi¬ca ou espe¬cial, por tra¬tar uni¬ca¬men¬te dessa maté¬ria. Nesse sen¬ti¬do lecio¬nam Ricardo Lobo Torres e Luiz Emygdio F. da Rosa Jr.

O orça¬men¬to públi¬co deve ser pro¬pos¬to pelo Poder Executivo, uma vez que se trata de Administração Pública, e quem admi¬nis¬tra é o Executivo. Por essa razão é que nossa Constituição esta¬be¬le¬ce em seu art. 165 que tal ini¬cia¬ti¬va deve con¬ter, na seguin¬te ordem:

1. O plano plu¬ria¬nual – deve con¬ter as metas e obje¬ti¬vos ¬gerais da admi¬nis¬tra¬ção públi¬ca fede¬ral, nos ter¬mos do art. 165, § 1º, da CF. Todo investimento que tenha sua execução maior do que um ano deve estar no PPA, sob pena de responsabilidade fiscal do governante. É considerado instrumento de planejamento de longo prazo. Vale por 4 anos e começa a vigorar no segundo ano de mandato do Executivo, justamente, para tentar se obter uma continuidade governamental com o próximo Chefe. O PPA da União deverá ser entregue até o dia 31 de agosto do primeiro ano de man¬dato do Presidente da República (art. 35, § 2º, I da ADCT). Os Estados e Mu¬nicípios deverão prever suas próprias datas em suas respectivas Constituições e Leis Orgânicas;

2. Lei de Diretrizes Orçamentárias – considerando-se os objetivos e metas do Plano Plurianual, deverá conter as prioridades de despesas para o exercício financeiro seguinte da administração federal (art. 165, CF). É consi¬derado instrumento de planejamento de médio prazo, tendo em vista ser aprovada no início do segundo semestre de um ano e valer para o exercíco seguinte. Serve de parâmetro para a feitura da LOA (Lei Orçamentária Anual). Em âmbito federal, o Presidente da República deverá enviar a proposta da LDO até o dia 15 de abril, nos termos do art. 35, § 2º, II da ADCT. Os Estados e Municípios deverão prever suas próprias datas em suas respectivas Constituições e Leis Orgânicas. O artigo 57, § 2º da CF/88 não permite o recesso parlamentar sem que haja a aprovação da LDO. A Lei de Res¬ponsabilidade Fiscal (LC 101/00) em seu artigo 4º trouxe novas atribui¬ções a LDO, aumentando, consequentemente, seu conteúdo;

3. Lei de Orçamento Anual – obe¬de¬ce¬rá às prio¬ri¬da¬des esta¬be¬le¬ci¬das pela Lei de Diretrizes, desig¬nan¬do, inclu¬si¬ve, as ver¬bas para cada prio¬ri¬da¬de. Deve estar em fiel harmonia com o PPA e com a LDO. É considerada como instrumento de planejamento de curto prazo, já que é anual. Em âmbito federal, o Presidente da República deverá enviar a proposta da LOA até o dia 31 de agosto, nos termos do art. 35, § 2º, III da ADCT. Os Estados e Municípios deverão prever suas próprias datas em suas respectivas Cons¬tituições e Leis Orgânicas. O artigo 165, § 5º da CF/88 exige que a LOA contenha: I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; II - o orçamento de in¬vestimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, de¬tenha a maioria do capital social com direito a voto; III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. Todo e qualquer programa ou projeto governamental somente poderá ser colocado em prática se houver prévia autorização pela LOA. O artigo 165, § 6º da CF/88 determina que a LOA deverá ser acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia. Já a Lei 4.320/64, em seus artigos 2º e 22, fixa quais os documentos que deverão também acompanhar a LOA. A LRF (LC 101/00), em seu artigo 5º, traz novas introduções a LOA.

Caso o orçamento não seja votado até o início do exercício seguinte, com o advento da a Lei nº 7.800/89 em seu art. 50, § 1º, fica prorrogado o orçamento do ano anterior, uma vez que nossa Carta Política não se manifesta neste sentido. De mesma sorte, no caso de omissão por parte do Chefe do Executivo, e sem prejuízo de crime de res¬pon¬sabilidade, a Lei 4.320/64, em seu artigo 32 , também fixou a prorrogação do orçamento anterior.

O orça¬men¬to deve res¬pei¬tar ¬alguns prin¬cí¬pios, a saber:

– uni¬da¬de – sig¬ni¬fi¬ca¬va ori¬gi¬nal¬men¬te que todas as des¬pe¬sas e recei¬tas públi¬cas deve¬riam cons¬tar num único docu¬men¬to, porém, a CF em seu art. 165, § 5º, trou¬xe uma nova con¬cep¬ção a este prin¬cí¬pio, no sen¬ti¬do de que todas as des¬pe¬sas e recei¬tas (mesmo em ¬vários docu¬men¬tos) devem ser har¬mô¬ni¬cas entre si;

– uni¬ver¬sa¬li¬da¬de – uni¬ver¬so, união de todas as des¬pe¬sas e recei¬tas fede¬rais, da Administração Pública, dire¬ta como da indi¬re¬ta (CF, art. 165, § 5º, I e Lei nº 4.320/64, art. 6º);

– anua¬li¬da¬de – o orça¬men¬to deve ser para perío¬do certo de tempo que, em regra, vale por um ano (arti¬go 165, III e § 5º, CF/88);

– proi¬bi¬ção de estor¬no de ver¬bas – o art. 167, VI, da CF proí¬be que seja feita a trans¬fe¬rên¬cia de recur¬sos de uma área, já orça¬da, para outra, salvo na hipótese de créditos adicionais ;

– não afe¬ta¬ção da recei¬ta – este prin¬cí¬pio, pre¬vis¬to no inci¬so IV do arti¬go 167, reza que não pode¬rá haver vin¬cu¬la¬ção das recei¬tas ori¬gi¬na¬das de im¬pos¬tos a fun¬dos, ¬órgãos ou des¬pe¬sas, exce¬to nos casos pre¬vis¬tos na Constituição;

– exclu¬si¬vi¬da¬de de maté¬ria orça¬men¬tá¬ria – no orça¬men¬to somen¬te pode¬rá haver o orça¬men¬to, nenhu¬ma outra maté¬ria pode¬rá ser obje¬to de dis¬cus¬são no pro¬je¬to de lei orça¬men¬tá¬ria (arti¬go 165, § 8º, CF/88).

Entendem-se por Créditos Adicionais aqueles criados para custear despesas não orçadas ou que, quando previstas, tal dotação fora insuficiente, como bem reza o artigo 40 da Lei 4.320/64. Dividem-se em:

Créditos suplementares - os destinados a reforço de dotação orçamentária (art. 41, I).

Créditos Adicionais Créditos especiais - os destinados a despesas para as quais não haja dotação orçamentária específica (art. 41, II).

Créditos extraordinários - os destinados a despesas urgentes e imprevistas, em caso de guerra, comoção intestina ou calamidade pública (art. 41, III).

Apesar da urgência, os créditos suplementares e especiais serão sempre previstos por lei, bem como ficam na dependência de existirem recursos disponíveis e suficientes para o custeio da despesa em que se pretende realizar. Poderão ser criados por mero decreto do poder executivo (prefeito, governador ou presidente da República), nos termos dos arts. 42 e 43 da Lei 4.320/64).

CRÉDITO PÚBLI¬CO

De forma cris¬ta¬li¬na, Luiz Emygdio defi¬ne cré¬di¬to públi¬co como “Sendo a facul¬da¬de que tem o Estado de, com base na con¬fian¬ça que ins¬pi¬ra e nas van¬ta¬gens que ofe¬re¬ce, obter, em emprés¬ti¬mos, recur¬sos de quem deles dis¬põe, assu¬min¬do, em con¬tra¬par¬ti¬da, a obri¬ga¬ção de res¬ti¬tuí-los nos prazo e con¬di¬ções fixa¬dos”.

Entendemos que o cré¬di¬to públi¬co seja o cré¬di¬to que o par¬ti¬cu¬lar tem com o ente públi¬co, onde este deve¬rá res¬ti¬tuir o emprés¬ti¬mo feito nas bases pro¬me¬ti¬das.

Como já estu¬da¬do, recei¬ta públi¬ca é toda entra¬da nos ¬cofres públi¬cos em cará¬ter defi¬ni¬ti¬vo. Como tam¬bém sabe¬mos, todo emprés¬ti¬mo pos¬sui cará¬ter devo¬lu¬ti¬vo. Assim, pode¬mos con¬cluir que cré¬di¬to públi¬co não deve ser con¬si¬de¬ra¬do como recei¬ta públi¬ca, pois, ape¬sar de inte¬grar o patri¬mô¬nio públi¬co, não é em cará¬ter defi¬ni¬ti¬vo, pois deve¬rá ser devol¬vi¬do ao cre¬dor o valor pago, com juros e mora. Podemos exem¬¬pli¬fi¬car esta dis¬tin¬ção na seguin¬te situa¬ção: o lei¬tor faz um emprés¬ti¬mo para pagar algu¬mas dívi¬das e, ao ¬sobrar dinhei¬ro, resol¬ve apos¬tar num con¬cur¬so de prog¬nós¬ti¬cos (lote¬ria). Se for con¬tem¬pla¬do com o acer¬to da apos¬ta, con¬cluí¬mos que houve um cré¬di¬to (emprés¬ti¬mo), pois este deve¬rá ser devol¬vi¬do, e que houve uma recei¬ta (prê¬mio da lote¬ria), uma vez que este se incor¬po¬ra¬rá em defi¬ni¬ti¬vo em seu patri¬mô¬nio.

O cré¬di¬to públi¬co tem sua ori¬gem ainda na Antigüidade, em que os sobe¬ra¬nos bus¬ca¬vam emprés¬ti¬mos para cus¬tear as des¬pe¬sas com a guer¬ra. Todavia, a con¬fia¬bi¬li¬da¬de nes¬tes cré¬di¬tos foi deve¬ras aba¬la¬da, isto por¬que mui¬tos suces¬so¬res de sobe¬ra¬nos que fize¬ram tais emprés¬ti¬mos, recu¬sa¬vam-se a pagar, ale¬gan¬do moti¬vo e res¬pon¬sa¬bi¬li¬da¬de pes¬soais do ante¬ces¬sor. Somente no final do sécu¬lo XVIII, com o fluxo per¬ma¬nen¬te de novas e gran¬des rique¬zas (Oriente e Américas) na Europa, é que tive¬mos uma moder¬na con¬cep¬ção de cré¬di¬to públi¬co.

A obten¬ção de cré¬di¬to públi¬co pode¬rá ser feita atra¬vés de emis¬são de ¬papéis valo¬ra¬dos (títu¬los) junto ao mer¬ca¬do inter¬no ou ao exter¬no, junto a pes¬soas pri¬va¬das ou ¬outras públi¬cas.

LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL

LEI COMPLEMENTAR No 101, DE 4 DE MAIO DE 2000

Estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências.

É do saber popular que nem sempre o dinheiro público é bem administrado. Quase sempre seguidas de grandes rombos, os grandes desvios para as obras vultosas, a exemplo do Fórum Trabalhista – Tribunal Regional do Trabalho (TRT) de São Paulo –, chegam ao conhecimento da sociedade através da mídia, sempre atenta às atitudes não recomendáveis e irresponsáveis de alguns de nossos gestores, passando a cobrar as medidas moralizadoras cabíveis. No entanto, a má administração não se encontra apenas nos desvios (furtos) de recursos públicos, mas também nos atos de gestão temerária, ou seja, aqueles que, por exemplo, não respeitam os ditames orçamentários.

Por derradeiro, um grupo de eminentes brasileiros, juristas e economistas experientes, resolveu estudar as regras adotadas pelos países da União Européia, pelos Estados Unidos e, mais recentemente, pela Nova Zelândia, elaborando uma espécie de código de conduta para os administradores públicos de todo o nosso país, valendo para os três Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário), nas esferas federal, estadual e municipal, cujo teor entrou em vigor em 4 de maio de 2000: é a Lei Complementar no 101, chamada de Lei de Responsabilidade Fiscal, que regulamenta os arts. 163 a 169, Capítulo II, do Título VI da Constituição Federal de 1988.

Isso não quer dizer que a Lei no 4.320, de 17 de março de 1964, tenha sido revogada pela Lei Complementar no 101/2000. Os objetivos das duas são distintos: enquanto a primeira se refere a normas gerais sobre a implementação, fiscalização e controle dos orçamentos e balanços da União, Estados, Municípios e do Distrito Federal, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) estabelece normas específicas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade fiscal dos administradores do dinheiro público. Ressalta-se, outrossim, que a publicação da LRF em nada prejudica o andamento do Projeto de Lei Complementar, enviado pelo Poder Executivo, que visa substituir a Lei no 4.320/64. Ademais, não obstante a distinção dos objetivos, as referidas leis estão intrinsecamente ligadas e, existindo algum dispositivo conflitante, deve prevalecer o contido na LRF que, além de ser mais recente, é lei complementar.

Cabe esclarecer, outrossim, que o Governo Federal, através da Secretaria do Tesouro Nacional, vem realizando, desde 1995, Programas de Ajuste Fiscal junto aos governos estaduais e que antes da LRF os limites para despesa de pessoal estavam previstos na Lei Complementar no 96, de 31 de maio de 1999, denominada Lei Rita Camata II, aprovada pelo Congresso Nacional. Mas, como os Poderes Legislativo e Judiciário ficavam fora do alcance daquela, a LRF procurou corrigir este desnível e, hoje, os limites são aplicados a todos os Poderes e às três esferas de governo.

Com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal, finalmente a conduta dos administradores públicos de todo o país deverá ser mais transparente, pelo menos no que concerne aos gastos públicos, até porque seu objetivo é fazer com que os nossos administradores assumam o compromisso de gerir as finanças públicas de maneira que suas metas estejam dentro de seus orçamentos, tomando por base a dívida consolidada em relação à receita tributária disponível, consagrando os princípios constitucionais e a conduta das autoridades encarregadas de geri-las. A LRF traz a bandeira do profissionalismo, da coerência, do equilíbrio, do planejamento e da obrigatoriedade. Vale dizer que não há mais lugar para o amadorismo, para a incoerência orçamentária, para a mera presunção, implicitude de como se gerir a coisa pública. A LC 101/00 traz quatro linhas mestras:

PLANEJAMENTO – que pode ser aperfeiçoado com o acréscimo de novas informações, metas, limites e condições para a renúncia de receita e geração de despesas, bem como operações de crédito e assunção de dívidas;

TRANSPARÊNCIA – que se concretiza com a divulgação ampla, inclusive pela internet, da autuação do administrador e de relatórios de acompanhamento da gestão fiscal; vê-se como um "princípio segundo o qual se exige da administração pública que dê conhecimento de seus atos aos administrados, através da sua publicação nos órgãos oficiais de divulgação e, quando necessário, também nos órgãos particulares" . Até porque, se as contas são públicas, todos podem ter acesso. Antes, havia apenas essa presunção de publicidade; hoje, é ato obrigatório, sob pena de punição do administrador que não a fizer.

CONTROLE – que exige um ação fiscalizadora efetiva e contínua pelo Poder Legislativo e pelos Tribunais de Contas; e

RESPONSABILIZAÇÃO – que ocorrerá quando as normas forem descumpridas, resultando na suspensão das transferências voluntárias, das garantias e da permissão para a contratação de operações de crédito, inclusive operação de crédito por antecipação de receita orçamentária – ARO.

Introduzindo novos conceitos, como os de responsabilidade e transparência, a LRF cria mecanismos que oferecem condições para o cumprimento dos objetivos e metas, obedecendo e consolidando normas e regras já existentes, e estabelecendo princípios, prestando, assim, contas à sociedade brasileira, através da divulgação dos resultados alcançados, ou seja, trazendo ao conhecimento de todos o quanto e como são gastos os recursos públicos. Além disso, a LRF prevê as formas de correção de eventuais desvios, estabelecendo penalidades para as administrações públicas quando forem descumpridas as normas previstas. Exemplificando: como sabido, a Constituição deu ao Município a competência para instituir e cobrar o IPTU, mas não o obrigou a realizar tal exação; assim, caso o município de Nilópolis/RJ não queira cobrar o referido imposto, ele tem essa faculdade. Destarte, o parágrafo único do artigo 11 desta lei reza que a municipalidade que não esgotar todas as possibilidades de arrecadação, ou seja, cobrar todos os tributos possíveis, não poderá receber verbas voluntárias do Estado, nem da União.

Ainda nesse diapasão, e em atendimento ao que dispõe o artigo 169 da Constituição, o art. 19 da LRF fixa os limites de despesa total com pessoal que cada ente público deverá respeitar em cada período de apuração, não podendo exceder os seguintes percentuais da receita corrente líquida: I - União: 50% (cinqüenta por cento); II - Estados: 60% (sessenta por cento) e III - Municípios: 60% (sessenta por cento). Considerando esses limites, a LRF estabelece como eles devem ser divididos dentro de cada esfera governamental:

- na esfera federal (50%):

- 2,5% para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas da União;

- 6% para o Judiciário;

- 40,9% para o Executivo;

- 0,6% para o Ministério Público da União;

- na esfera estadual (60%):

- 3% para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas do Estado;

- 6% para o Judiciário;

- 49% para o Executivo;

- 2% para o Ministério Público dos Estados;

- na esfera municipal (60%):

- 6% para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas do Município, quando houver;

- 54% para o Executivo.

Caso a despesa total com pessoal ultrapassar os limites definidos na LRF, sem prejuízo das medidas previstas, o percentual excedente terá de ser eliminado nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um terço no primeiro, adotando-se, entre outras, as respectivas e imediatas providências:

• redução das despesas com cargos em comissão e de confiança em pelo menos 20% (extinção ou redução de salário e redução da carga horária , sendo este último é facultativo);

• exoneração de servidores estáveis.

Caso não se alcance a redução da despesa no prazo estabelecido, e enquanto perdurar o excesso, o artigo 23, §3º determina que o ente infrator será penalizado, não podendo:

• receber transferências voluntárias;

• obter garantia, direta ou indireta, de outro ente;

• contratar operações de crédito, ressalvadas as destinadas ao refinanciamento da dívida mobiliária e as que visem à redução das despesas com pessoal.

Estas restrições aplicam-se imediatamente se a despesa total com pessoal exceder o limite no primeiro quadrimestre do último ano do mandato.

Vale ressaltar que a Constituição, do art. 157 ao 162, estabelece repasses de cunho obrigatório. Sendo assim, essas previsões não são alcançadas pela LRF, até porque lei, mesmo que complementar, não poderia alterar texto constitucional.

Também é nulo de pleno direito o ato de que resulte aumento da despesa com pessoal expedido nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato do titular do respectivo Poder ou órgão.

Assumir compromissos, melhorando a administração das contas públicas no Brasil através de um planejamento orçamentário sadio, afastando a gestão temerária é, portanto, a finalidade precípua da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Acha-se por bem, antes de iniciar um breve estudo acerca desta Lei, cujos dispositivos estão direcionados às atividades financeiras e à gestão fiscal responsável, analisar a palavra responsabilidade, que advém "de responder, do latim respondere, tomado na significação de responsabilizar-se, vir garantido, assegurar, assumir o pagamento do que se obrigou ou do ato que praticou" , ou seja, é a obrigação de responder pelas conseqüências dos próprios atos praticados.

As atividades financeiras são as inúmeras funções exercidas não só pelo homem, ao atuar profissionalmente, a fim de proporcionar o bem-estar de sua família, assim como o bem-estar social, o progresso e o desenvolvimento em diversas áreas, mas também as atividades exercidas pelo Estado que, dentre várias atribuições, precisa buscar, para sua sobrevivência, receita a fim de revertê-la na manutenção das necessidades públicas, que são os bens ou serviços que proporcionam maior conforto e comodidade ao cidadão.

Esses bens ou serviços geram, conseqüentemente, a necessidade de o Estado procurar os meios para obter o dinheiro indispensável para satisfazê-las. Para Aliomar Baleeiro, as atividades financeiras seriam "obter, despender, gerir e criar o dinheiro indispensável às necessidades, cuja satisfação o Estado assumiu [...]" .

Destarte, observa-se que a LRF visa:

— o equilíbrio entre os gastos orçamentários de toda a natureza e os recursos que a sociedade coloca à disposição dos governos, na forma de tributos;

— a gestão responsável dos recursos públicos;

— a prevenção de desequilíbrios fiscais estruturais e limitação de gastos públicos continuados;

— e a transparência e amplo acesso da sociedade aos resultados fiscais obtidos com o uso dos recursos públicos.

Decididamente, a LRF veio para alterar o rumo da história da administração pública em nosso país, cujo escopo é proporcionar uma importante contribuição no crescimento da receita própria, permitindo que os recursos sejam investidos em prol da sociedade, beneficiando, conseqüentemente, a população brasileira, uma vez que reforça os alicerces do desenvolvimento econômico sustentado, sem endividamento excessivo, pois não cria artimanhas para encobrir erros de uma gestão fiscal ruim. A Lei Complementar no 101/2000 simboliza um imensurável avanço no que diz respeito à maneira de administrar as finanças públicas, uma vez que, agora, os contribuintes podem controlar e fiscalizar onde estão sendo aplicados os recursos oriundos dos tributos pagos por eles, permitindo a participação popular na discussão da Lei de Diretrizes Orçamentárias, a fim de que os objetivos e anseios da população sejam, realmente, efetivados.