Desafio No Planejamento De Politicas Publicas

Desafios do planejamento em políticas públicas:

diferentes visões e práticas*

SUMÁRIO: 1. Introdução; 2. Visões típicas de planejamento e implementação de

políticas públicas; 3. A literatura de planejamento e implementação de políticas

públicas; 4. O que é planejamento? 5. Considerações finais.

SUMMARY: 1. Introduction; 2. Typical views of public policy planning and

implementation; 3. Literature on public policy planning and implementation; 4.

What is planning? 5. Final remarks.

PALAVRAS-CHAVE: planejamento; políticas públicas; implementação; Brasil.

KEY WORDS: planning; public policies; implementation; Brazil.

Este artigo analisa conceitualmente as diversas maneiras de se pensar planejamento,

particularmente com respeito a políticas públicas. O artigo focaliza principalmente

os problemas de planejamento nos chamados países em desenvolvimento,

em especial no Brasil. Esses problemas estão relacionados à ênfase dada ao

tecnicismo, à burocracia de formulação e controle e às previsões dos economistas.

Isso tende a colocar sombra na parte mais importante do planejamento: o processo

de decisão, que é uma construção política e social. O artigo mostra que o planejamento

em políticas públicas tem de ser visto como um processo, e não como um

produto técnico somente. A importância do processo se dá principalmente na

implementação, pois esta é que vai levar aos resultados finais das políticas, programas

ou projetos. O artigo argumenta que o planejamento é um processo de decisão

político-social que depende de informações precisas, transparência, ética, temperança,

aceitação de visões diferentes e vontade de negociar e buscar soluções conjuntas

que sejam aceitáveis para toda a sociedade, principalmente para as partes

envolvidas, levando continuamente ao aprendizado.

* Artigo recebido em ago. e aceito em dez. 2005. Versões deste artigo foram publicadas nos anais do

Enanpad 2005 e em Martins e Pieranti (2006).

** Professor adjunto da Ebape/FGV. Endereço: Praia de Botafogo, 190, sala 507 — Botafogo — CEP:

22250-900, Rio de Janeiro, RJ, Brasil. E-mail: [e-mail].

274 José Antônio Puppim de Oliveira

RAP Rio de Janeiro 40(2):273-88, Mar./Abr. 2006

Challenges of public policy planning: different views and practices

This article analyzes the different ways policymakers and academia deal with public

policy planning especially in developing countries, Brazil in particular. It points

out that many public policy problems in developing countries are related to the

way planning is carried out, as a technicist and bureaucratic activity, centralized in

the hands of economists and focused on prediction models. This leads to shortcomings

in the main points of the planning activity: the decision-making process,

which is a social and political construction. After reviewing the history of planning

in Brazil and in the world, the text argues that planning in Brazil needs less simulations

and econometric models, and more precise information, transparency, ethics

and common sense to accept different views, as well as a willingness to negotiate

and involve the stakeholders.

1. Introdução

Muitas pessoas vêem planejamento como uma questão de fazer planos, delegar responsabilidades,

se necessário passar leis e determinar o orçamento. No Brasil, especialmente

em nível federal, o planejamento ainda é visto como uma coisa quase que

estritamente tecnicista dominada por economistas e burocratas. Eles assumem que uma

vez tendo o plano certo, a implementação sairá automaticamente. Porém, a realidade

tem sido diferente: muitos projetos, programas e políticas falham na implementação

como planejado ou têm impactos negativos inesperados. Temos longas décadas de experiências

fracassadas de planejamento, com planos mirabolantes ou megalômanos, que

no papel funcionam, mas não na prática, onde alcançam resultados decepcionantes ou

desastrosos. Exemplos incluem a Transamazônica, o Polonoroeste e atualmente o famigerado

Fome Zero, sem falar nos incontáveis e catastróficos planos econômicos. Somas

consideráveis de recursos são gastas, e só contribuem para o alongamento das décadas

perdidas. Por que costumamos falhar então?

Este artigo tenta responder essa pergunta. Ele faz uma análise conceitual sobre

as diversas maneiras de se pensar planejamento, particularmente com respeito a

políticas públicas. Focaremos principalmente nos problemas de planejamento nos

chamados países em desenvolvimento, em especial no Brasil. A ênfase dada à burocracia

de formulação e controle e às previsões dos economistas tende a colocar sombra

na parte