Plano de desenvolvimento do trabalho

Algumas palavras introdutórias. o plano de desenvolvimento do trabalho

O presente trabalho tem como premissa a supremacia dos enunciados construídos a partir da Constituição, sobre aqueles outros, erigidos em outros suportes físicos, de posição hierárquica inferior.

De igual maneira, por tocar a repartição de competências, tão de perto, conceitos caros ao legislador constitucional, como a legalidade, a segurança jurídica, a higidez do princípio federativo e o direito de propriedade, deve ser motivo de vigilância, a adequação dos enunciados construídos a partir dos comandos infraconstitucionais, aos princípios e limites objetivos traçados no texto constitucional.

Assim, porque imperioso o atendimento dos valores constantes de tais enunciados, nos vem à memória frase de GERALDO ATALIBA, para quem não existe ICM fora da Constituição [1].

Também, por constituir sistema de referência por nós adotado, remarcamos desde logo a especial característica de que o direito - palavra com tantos sentidos - verte-se sempre em linguagem; linguagem com função prescritiva de condutas, para o direito positivo, e linguagem com função descritiva, no caso da ciência do direito. De tal premissa resultará a preocupação em delimitar a linguagem com os olhos fitos em estrutura sintática a mais rigorosa possível, ciente, no entanto, de que a riqueza semântica que caracteriza os termos, embora se preste a facilitar a comunicação em geral, é sério óbice ao labor científico em sua busca incessante, e por vezes inglória, de univocidade.

Partindo das premissas antes postas, percorreremos o que poderia ser denominado de teoria geral, pois que alicerça os conceitos de Estado, de Federação e da repartição constitucional de competências, deixando patente, já nesse ponto, a predileção pelas considerações em torno dos conceitos constitucionais que marcam, no sistema brasileiro, o ato de tributar.

Assim, por imposição do sistema jurídico brasileiro, voltaremos sempre ao seio da Constituição, buscando construir a partir desse suporte físico, a extensão dos conceitos esgrimidos. Mesmo a busca de coerência nessa investigação, não desconhecerá a dificuldade extrema que vem a ser a construção dos sentidos prescritivos, apanhados no suporte físico constitucional. Tais empecilhos se verão ressaltados ao nos posicionarmos em torno, por exemplo, do papel das normas gerais no direito constitucional tributário brasileiro. Neste ponto, a busca por uma interpretação sistemática, nos levando a concluir que tal busca vem a ser igualmente espinhosa, no que se vá escandir, em cada caso, o que seja sistemático, daquilo que seria literal, pontual.

2. O estado federal brasileiro

Seção 2.1 – A federação na Constituição de 1988.

A forma federal do Estado tem, modernamente, inspiração norte-americana, embora lembre Karl Loewenstein [2] como origem, bem mais remota, as Ligas ou Sinoikias délica, anfictiônica, helênica e Acaiana na Grécia Antiga, dentre outras.

Esse modo de ser do Estado tem como consectário o desatrelamento recíproco dos entes políticos participantes, de modo a que sejam, a um só tempo, a diversidade e a unidade, no que poderia constituir-se num paradoxo, não fosse a maturação experimentada pelo Estado Federal e sua eficácia, ao conjugar em seus partícipes, a autonomia e a mútua dependência. Esse binômio, aparentemente inconciliável, será fundamental para o melhor discernimento do regime constitucional adotado pela Constituição Federal, no tocante às matérias postas ao legislador nacional, em sede das chamadas normas gerais de direito tributário.

De fato, conhecem-se, em doutrina, duas grandes formas assumidas pelos Estados Federais, em modalidades a que se tem denominado de Estados de Federação dualista ou clássica e Estados de Federação Cooperativa.

No primeiro caso, o do Federalismo Dual, existe uma rígida repartição de competências, do tipo horizontal. Vale dizer, cada ente federativo recebe da constituição um rol exaustivo de competências. Inexistiria, em regimes assim, lugar para as chamadas competências residuais, remanescentes, consagradas entre nós, por exemplo, nas disciplinas contidas nos artigos 24, 146 e 155, § 2º, XII, da Constituição Federal de 1988.

Com tal técnica, marcada pela repartição estanque de competências, fortalece-se a autonomia dos entes parciais, tolhendo uma superposição do ente mais abrangente. Este foi o modo de ser adotado pela federação americana até o advento da grande depressão de 1930. A partir daí, por necessidade da implementação de uma política mais vigorosa de expansão dos investimentos públicos, para fazer frente à drástica retração da atividade econômica, entendeu-se urgente o municiamento do poder central – entenda-se União federal – a ele se outorgando poderes de emissão de normas gerais em determinadas matérias.

Com o fortalecimento da estrutura central ganha-se efetivamente em agilidade, no tocante às políticas públicas – macroeconômicas, macro-sociais - pois que além das competências próprias, dispõe a União da chamada competência concorrente, por meio da qual edita normas gerais sobre assuntos previamente delimitados. Karl Loewenstein [3] lembra ser a aglutinação de poderes em mãos da União, uma tendência do Estado Federal Moderno, acompanhada do crescimento do intervencionismo em detrimento do liberalismo de outros tempos.

Seção 2.2. A autonomia dos entes federais.

A federação repousa exatamente sobre o conceito de autonomia, pois que em nome da unidade do Estado, outorga-se, em nível interno, a especial prerrogativa de que os entes políticos venham a determinar suas ações, sempre segundo os limites constitucionalmente postos. A extensão dessa autonomia é que comporta graus, variáveis quase que de ordenamento para ordenamento, no ponto em que se albergue uma ou outra das formas federais acima delineadas.

Tais caracteres, relativos à autonomia dos entes políticos, transparecem nítidos em vários pontos da Constituição Federal de 1988 e, especialmente, nos termos dos artigos 1o e 18, cuja redação assim se tem:

Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:

I - a soberania;

II - a cidadania;

III