Tratados Internacionais

O treaty-making power na

Constituição brasileira de 1988:

uma análise comparativa do poder

de celebrar tratados à luz da

dinâmica das relações internacionais

VALERIO DE OLIVEIRA MAZZUOLI*

Introdução

Este ensaio se propôs a estudar a competência dos poderes constituídos

para a celebração de tratados, bem como a sistemática de incorporação desses

mesmos instrumentos no ordenamento jurídico brasileiro, à luz da dinâmica das

relações internacionais. Para tanto, foi necessário enfocar o assunto através de

uma análise pormenorizada do papel do Congresso Nacional e do Poder Executivo

no procedimento de celebração de tratados internacionais, interpretando os

dispositivos da Constituição de 1988 que tratam do tema.

O “poder de celebrar tratados” ou “treaty-making power” – para se utilizar

da expressão de HENRY WHEATON –, foi estudado no Brasil, com pioneirismo, pelo

Prof. ANTÔNIO PAULO CACHAPUZ DE MEDEIROS, atual Consultor Jurídico do Ministério

das Relações Exteriores (Itamaraty) que, em dois trabalhos excepcionais, analisou

a competência dos poderes constituídos para a celebração de tratados à luz do

direito internacional, do direito comparado e do direito constitucional brasileiro.1

Neste estudo, seguindo a esteira do citado professor, pretendeu-se conjugar

o “poder de celebrar tratados” com o processo e a dinâmica de incorporação dos

tratados internacionais em geral no ordenamento jurídico pátrio. Buscou-se, então,

compreender como funciona a sistemática de incorporação de tratados

internacionais no direito interno brasileiro.

Rev. Bras. Polít. Int. 44 (2): 82-108 [2001]

*Advogado. Professor de Direito Constitucional e Internacional da Faculdade de Direito da Universidade

do Oeste Paulista – UNOESTE.

O TREATY-MAKING POWER NA CONSTITUIÇÃO BRASILEIRA DE 1988 83

A Constituição de 1988 e o poder de celebrar tratados

O Brasil tem ratificado atos internacionais de grande complexidade, tanto

bi como multilaterais. A presença crescente do Brasil no cenário internacional e

a conseqüente intensificação dos contatos gerou, nos últimos anos, um aumento

significativo de atos internacionais negociados e concluídos pelo Brasil, sobre as

mais diversas matérias. Tais documentos que o governo assina em nome da República,

devem ser, pelo direito interno, objeto de um tratamento igualmente complexo, que,

no âmbito dos Poderes da União, dá-se pelo Executivo e pelo Congresso Nacional,

em colaboração de um com o outro.2

Desde a Primeira República, até os dias atuais, o sistema adotado pelo

Brasil no que tange à matéria, consagra a participação do Poder Legislativo no

processo e conclusão de tratados, não tendo havido, de lá para cá, profundas

modificações nos textos constitucionais brasileiros.

A competência para celebrar tratados foi intensamente discutida na

Assembléia Constituinte de 1987 a 1988. Por um imperdoável lapso do legislador,

no encerramento dos trabalhos, a Comissão de Redação não foi fiel à vontade do

Plenário e provocou o surgimento de dois dispositivos aparentemente antinômicos:

os artigos 49, I, e 84, VIII, da Constituição.

O texto final, aprovado por 474 votos a favor, 15 contra e 6 abstenções, e

promulgado como a nova Constituição da República Federativa do Brasil, aos 5 de

outubro de 1988, passou a dispor quanto à forma de ingresso dos tratados

internacionais no direito brasileiro que:

“Artigo 84. Compete privativamente ao Presidente da República:

(…)

VIII – celebrar tratados, convenções e atos internacionais, sujeitos a

referendo do Congresso Nacional; (…)”

“Artigo 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional:

I – resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais

que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional; (…)”

Da simples leitura dos artigos transcritos é possível perceber que a vontade

do Executivo, manifestada pelo Presidente da República, não se aperfeiçoará

enquanto a decisão do Congresso Nacional sobre a viabilidade de se aderir àquelas

normas não for manifestada, no que se consagra, assim, a colaboração entre o

Executivo e o Legislativo na conclusão de tratados internacionais.

Essa conjugação de vontades entre o Executivo e o Legislativo, aliás,

sempre se fez presente nas Constituições brasileiras. Excetue-se, apenas, o texto

da Constituição do Império, de 1824, que dizia, no seu art. 142: “São atribuições do

Imperador: (…)