Os Três fluxos do processo decisório e a entrada de temas na agenda de governo

Montagem de Agenda:

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Refere-se aos meios pelos quais um problema é reconhecido como de interesse publico.

A agenda (...) é a lista das questões ou problemas que recebem alguma séria atenção, em algum dado momento, por parte dos funcionários do governo, e das pessoas de fora do governo (...) Do conjunto de todas as questões ou problemas concebíveis, aos quais os funcionários poderiam estar voltados sua atenção, na realidade prestam séria atenção apenas a alguns e não a outros. Assim, o processo de montagem de agenda limita este conjunto que de fato de torna foco de atenção (Kingdon, 2006, p222)

O Problema não existe como uma unidade isolada, mas representa demandas políticas e sociais. Nesse modelo, a entrada na agenda se torna prioritária quando mobiliza grupos de interesse, constitui-se em ação voltada para determinada crise ou quando representa uma oportunidade. Nesse momento, qualquer ator social pode ser participante ativo (Howlett et al. , 2013). O problema se torna, portanto, o ponto de partida para qualquer política pública.

Podem ser considerados problemas ações tomadas pelo conhecimento de indicadores, eventos-foco e feedback. Os indicadores são utilizados para verificar a magnitude de uma determinada situação, em um determinado período histórico ( por exemplos, aumento de números de indivíduos portadores de DCNT).

Kingdon percebeu, com sua pesquisa, que os problemas se apresentavam de forma distinta e ganhavam diferentemente a atenção do governo. Destacou também que o processo de mudança da agenda se altera à medida que os cenários políticos se modificam e diferenciou três tipos de agenda no processo político, visando ressaltar os diferentes status dos problemas no âmbito de uma política de governo:

- a agenda sistêmica ou não-governamental – corresponde à lista de assuntos e problemas do país, colocados na sociedade, que por algum motivo não despertaram a atenção do governo e dos formuladores de política naquele momento e que ficaram aguardando oportunidade e disputando espaço para entrar na agenda governamental;

- a agenda institucional ou governamental – inclui os problemas que obtêm a atenção do governo, mas ainda não se apresentam na mesa de decisão;

- a agenda decisória ou política – corresponde à lista de problemas que estão sendo considerados e que serão trabalhados nos processos decisórios.

Com essa diferenciação, Kingdon visou contribuir para uma melhor compreensão acerca dos elementos presentes no momento de decisão de uma política. Porém, o estudo não se resumiu a identificar as agendas em debate, mas como uma agenda se constituía. O autor concluiu que a entrada de novos problemas na agenda decisória não é produzida por um processo necessariamente incremental, mas resultado de uma combinação de fluxos independentes que atravessam as estruturas de decisão – o fluxo de problemas (problem stream), o fluxo de soluções e alternativas (policy stream) e o fluxo da política (politics stream). Com isso, destacou que os formuladores de políticas não conseguem atuar em todos os problemas o tempo todo e que apenas alguns temas são capazes de atrair a atenção dos formuladores e entrar na agenda decisória, produzindo muitas vezes mudanças abruptas, a partir da produção de uma combinação inédita.

Os três fluxos são caracterizados pelo autor da seguinte forma:

- Fluxo de problemas – remete às condições sociais e à forma como cada condição desperta a necessidade de ação. Problemas podem ser percebidos a partir de indicadores (por ex: taxas de mortalidade), de eventos, crises e símbolos (por ex: desastres, acontecimentos), ou no feedback de ações governamentais (por ex: no acompanhamento de atividades implementadas, retorno de metas e outros). Um problema, quando identificado por dados quantitativos, por crises, ou pelo retorno de ações governamentais, assume grande importância no debate de formulação de políticas, contribuindo para a construção de argumentos em favor de uma política que busque resolver tais questões. Ainda assim, a evidência dos problemas não é capaz de isoladamente influenciar a tomada de decisão, exigindo uma articulação com os demais fluxos.

- Fluxo de alternativas e soluções – são propostas rotineiramente elaboradas por especialistas, funcionários públicos, grupos de interesse, entre outros. Estes diferentes grupos mobilizam comunidades de políticas que se envolvem com determinados temas e aguardam o surgimento de oportunidades para propor soluções para os problemas. As alternativas e soluções estão disponíveis e quando surgem os problemas passam por um processo competitivo de seleção[9], para a efetiva consideração no processo decisório das políticas.

[Os participantes do processo decisório – Kingdon destaca atores governamentais e não-governamentais como participantes do processo decisório.

• Os atores governamentais são membros do próprio staff da administração (Presidente, Executivo e membros nomeados para exercer cargos públicos comissionados), parlamentares, funcionários do Congresso e integrantes do funcionalismo de carreira.
• Os atores não-governamentais são grupos de pressão ou de interesse, acadêmicos, pesquisadores e consultores, mídia, partidos políticos e opinião pública.

Estes dois grupos são ainda subdivididos em atores visíveis e invisíveis.

• Os atores visíveis são aqueles que diretamente atuam na formação da agenda – o Presidente, os parlamentares, os partidos, a mídia – e que têm poder suficiente para estabelecer agendas governamentais;
• Os atores invisíveis aqueles que operam de forma indireta no processo político – os acadêmicos, os funcionários do Executivo e do Congresso -, atuando mais na produção de indicadores e nas alternativas de políticas.

A ideia central é de que alguns atores são influentes na formulação da agenda governamental propriamente dita, e outros exercem maior influência na definição de alternativas de políticas. Com isso, o autor frisou que a formulação de políticas públicas está longe de representar um processo racional, onde os formuladores listam os problemas a serem enfrentados para que sejam elaboradas propostas ideais de solução. Em outra direção, mostrou que envolve uma convergência de fluxos e atuação de atores com recursos específicos de poder, além de momentos oportunos para sua proposição.]