Projeto Integrado

Introdução

Projetos1 que visam a grandes mudanças muitas vezes falham em atingir os benefícios vislumbrados em sua concepção, não tanto pela falta de capacidade técnica, mas principalmente pela dificuldade de gerenciar a elevada complexidade existente (Thorp, 1998; Bartlett, 2006). Segundo Thorp (1998), tal complexidade geralmente não é levada em consideração nas tradicionais abordagens de gestão de projetos, cuja ênfase é dada à análise de custos, tempo de execução e conformidade em relação às especificações, e na adoção de instrumentos e procedimentos padronizados (WINTER et al., 2006).

Na visão convencional de gestão de projetos, considera-se que um conjunto de atividades sequenciais é necessário para que os objetivos (predefinidos) de um projeto sejam alcançados, sendo o foco da gestão voltado ao planejamento e ao controle dessas atividades, e à remoção ou redução de incertezas que possam afetar a conclusão das metas preestabelecidas (ATKINSON; CRAWFORD; WARD, 2006; WINTER et al., 2006; KOSKELA; HOWELL, 2002). Entretanto, essas práticas inserem-se em um modelo um tanto mecanicista e cartesiano, que vem sendo criticado por não lidar adequadamente com a natureza complexa dos projetos, além de sugerir um tratamento uniforme a projetos em contextos muito distintos (WINTER et al., 2006).

O presente artigo tem como objetivo apontar as dificuldades de gerir um projeto urbano com elevada complexidade, assim como os entraves para a introdução de práticas adequadas para a gestão de projetos dessa natureza no contexto do setor público. A pesquisa envolveu a realização de um estudo de caso no Programa Integrado Entrada da Cidade (PIEC), em Porto Alegre, RS. O critério de seleção utilizado para a escolha deste estudo foi o elevado impacto em seu entorno urbano, assim como por envolver um amplo conjunto de ações interdependentes, que deveriam ser implementadas simultaneamente para que os objetivos principais do Programa sejam atingidos.

Com seu início no final da década de 90, o PIEC visa melhorar as condições de vida de uma população que vive atualmente em assentamentos irregulares e precários localizados em uma zona de risco, próximo a faixas de domínio de rodovias, facilmente alagável e sob redes de alta tensão. O foco desse programa é a reestruturação urbana e a recuperação ambiental da referida zona, que se localiza no entorno do principal acesso à cidade. Através da implementação do PIEC, a previsão é atender mais de 12% do déficit habitacional da cidade, estimado em torno de 30.000 domicílios. Entretanto, o PIEC parte de um pressuposto que o diferencia das tradicionais formas de intervenção habitacional, focadas na produção do espaço físico da moradia. No referido programa entende-se que o problema habitacional é bem mais abrangente, e somente o espaço físico da habitação não é suficiente para que as famílias se sustentem no local. Dessa forma, o Programa prevê a implementação concomitante de um projeto habitacional, um projeto de geração de trabalho e renda, e o acompanhamento das famílias nos novos empreendimentos, incluindo apoio ao desenvolvimento comunitário e educação sanitária e ambiental.

Além disso, para atingir os objetivos de reestruturação urbana e recuperação ambiental, estão inclusos também no escopo do Programa um projeto de infraestrutura viária, com a implementação de um sistema de drenagem na zona, e um projeto de valorização paisagística. Ao todo, são cinco projetos que compõem o PIEC:

(a) Projeto de Habitação de Interesse Social;

(b) Projeto de Infraestrutura Viária;

(c) Projeto de Valorização Paisagística;

(d) Projeto de Geração de Trabalho e Renda; e

(e) Projeto de Desenvolvimento Comunitário.

A presente pesquisa dá continuidade ao estudo realizado por Miron (2008), que analisou o processo de desenvolvimento do PIEC e investigou a formação da satisfação e as razões de permanência da população atendida e reassentada nos três empreendimentos habitacionais de interesse social implementados na primeira etapa do referido programa. Uma das principais conclusões desse estudo foi a identificação de problemas na implementação das ações de trabalho social e geração de trabalho e renda, em parte pela dificuldade de implementar as várias ações do Programa de forma sincronizada (Miron, 2008). Dessa forma, identificou-se a necessidade de analisar em mais profundidade a implementação de projetos nesse contexto, de forma a compreender e analisar o suporte dado pelas práticas gerenciais adotadas.

Compreendendo a complexidade dos projetos

A disciplina de gestão de projetos vem sendo alvo de críticas na literatura. Tais críticas focam-se principalmente na falta de suporte que as abordagens de gestão de projetos atuais oferecem para lidar com problemas enfrentados na prática. Segundo Winter et al. (2006), não há um reconhecimento de que projetos estão imersos em um contexto político e social e que são influenciados por esses aspectos. Os mesmos autores apontam que existe um excessivo foco na instrumentalização dos processos, sendo negligenciados a dimensão social da interação entre as pessoas, a dinamicidade dessas relações, os diferentes interesses de agentes que participam do projeto, assim como as pressões políticas e de poder.

Outro problema é a desconsideração de que projetos podem ter naturezas diferentes. Atkinson, Crawford e Ward (2006) enfatizam que compreender a natureza dos projetos é um fator importante para determinar a abordagem de gestão mais apropriada. Os mesmos autores, com base no trabalho de Crawford e Pollack (2004), apresentam dois cenários distintos: em um extremo, uma visão hard (mecanicista e cartesiana), e em