Saúde Coletiva

Processo Histórico de Construção do Sistema Único de Saúde – SUS

Disciplina: Introdução à Saúde Coletiva I

O processo de construção do SUS é resultante de um conjunto de embates políticos e ideológicos, travados por diferentes atores sociais ao longo dos anos. Decorrente de concepções diferenciadas, as políticas de saúde e as formas como se organizam os serviços não são fruto apenas do momento atual. Ao contrário, têm uma longa trajetória de formulações e de lutas.

A busca de referências históricas do processo de formulação das políticas de saúde, e da vinculação da saúde com o contexto político mais geral do país, pode contribuir para um melhor entendimento do momento atual e do próprio significado do SUS. Cabe lembrar que antes dos anos 80, década de nascimento do SUS, foram registrados vários momentos importantes no campo da saúde e que a reforma sanitária foi um processo longo e contínuo, que nasceu no período colonial e se estendeu até os dias atuais.

Nesse sentido, o objetivo deste texto é apresentar, de forma organizada, os elementos que compõem o SUS e alguns marcos históricos da política de saúde no Brasil. É claro que após alguns anos de sua implantação legal pela Constituição Federal de 1988, o SUS não é hoje uma novidade. No entanto, apesar do tempo decorrido e da clareza das definições legais, o SUS significa transformação e, por isso, processo político e prático de fazer das idéias a realidade concreta. A afirmação legal de um conceito é um passo importante, mas não é, em si, uma garantia de mudanças. Construção é a idéia que melhor sintetiza o SUS.

Como se trata de um texto introdutório, procura-se abordar os conceitos e a história da constituição do Sistema Único de Saúde, a partir da trajetória da política de Saúde e Previdência no Brasil.

O Período 1923/30: o nascimento da Previdência Social no Brasil

O surgimento da Previdência Social no Brasil se dá em decorrência da contradição entre a posição marcadamente liberal do Estado frente às questões trabalhistas e sociais e um movimento operário-sindical que assumia importância crescente e se posicionava contra tal postura. Esta também é a época do nascimento da legislação trabalhista brasileira.

Em 1923, trabalhadores urbanos insatisfeitos levam o governo central a dar início a regulamentação do trabalho, criando as Caixas de Aposentadorias e Pensões (CAPs) (Mendes, 1993; Souto-de-Moura & Souto-de-Moura, 1997).

A promulgação da Lei Eloy Chaves – Decreto nº. 4.682 de 24 de janeiro de 1923, criando as Caixas de Aposentadorias e Pensões (CAPs) para benefício dos empregados ferroviários, foi para alguns autores, definida, como marco do início da Previdência Social no Brasil. Um segundo decreto de nº. 5109, de 20 de dezembro de 1926 veio estender a matéria Eloy Chaves a outras categorias profissionais, tais como portuários e marítimo. As CAPs eram organizadas por empresas, administradas e financiadas por empresários e trabalhadores (Souto-de-Moura & Souto-de-Moura, 1997; Peres, 1997).

Estes decretos estabeleciam as competências das CAPs que era de prestação de “socorros médicos” ao trabalhador e a sua família, o fornecimento ou a venda de medicamentos a preços subsidiados, o pagamento de aposentadorias e de pensões aos herdeiros em caso de morte do segurado. Também era dever da CAPs a assistência ao acidentado no trabalho e a responsabilidade pelos custos de internações e cirurgias (Souto-de-Moura & Souto-de-Moura, 1997; Peres, 1997; Cunha & Cunha, 2001).

As CAPs eram financiadas com recursos dos empregados e empregadores e administradas por comissões formadas de representantes da empresa e dos empregados. Cabia ao poder público apenas a resolução de conflitos.

No modelo previdenciário dos anos 20 a assistência médica é vista como atribuição fundamental do sistema, o que levava, inclusive, à organização de serviços próprios de saúde. Caracteriza ainda este período, o elevado padrão de despesa. Estas duas características serão profundamente modificadas no período posterior.

Em 1930, é criado o Ministério da Educação e Saúde. Inicia-se a divisão ideológica da abordagem teórica do conceito saúde: o discurso sanitarista-capanhista e o curativista-privatista.

O sanitarista-campanhista se pautava por uma visão de combate às doenças de massa com forte concentração de decisões e com estilo repressivo de “intervenção sobre os corpos individual e social”, tem características autoritárias e intervencionistas. É impositivo e policialesco, nascido da Reforma Carlos Chagas. Alguns anos antes, em 1920, havia sido criado o Departamento Nacional de Saúde Pública, responsável por estas ações.

O discurso curativista-privatista, tem uma abordagem individualista dos problemas de saúde, da doença e da cura como fenômenos incidentais e contingentes. Não relaciona a doença com as condições de vida da pessoa.

O período 1930/45: as propostas de contenção de gastos e o surgimento das ações centralizadas de saúde pública

Com a Revolução de 30, liderada por Getúlio Vargas, assume o poder uma coalizão que traz, de forma destacada, a preocupação com o novo operariado urbano. Este período foi marcado pela criação de órgãos e instrumentos que legitimam a ação sindical.

Do ponto de vista político, este período pode ser caracterizado por uma profunda crise, marcado por greves e manifestações, principalmente entre os anos 30/35. A busca de aliados por parte do governo, que tentava ampliar sua base de apoio, incluindo entre elas as classes trabalhadoras urbanas, colocava em evidência o tema da Previdência Social. Foi criado o Ministério do Trabalho, aprofundou-se a legislação trabalhista, ao mesmo tempo em que havia restrições e manipulações na esfera sindical.

Em relação à Previdência Social houve profundas modificações no que se refere à organização e concepção. Do ponto de vista de concepção, a Previdência é claramente definida enquanto seguro, privilegiando os benefícios e reduzindo a prestação de serviços de saúde. Embora com algumas oscilações entre os institutos, a legislação adotada entre 30 e 45 tentará diferenciar as atribuições de benefícios e serviços de saúde. Estes passam a ser entendidos enquanto concessão, e não mais atribuição específica, é uma função provisória e secundária. Tal definição faz com que haja um profundo corte nas despesas com assistência médico-hospitalar.

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