A Lei Orçamentária

 O Estado é executor de atividades administrativas e financeiras. A lei orçamentária dirá quais serão as atividades executadas pelo Estado. Nesse contexto, a atividade administrativa precisou desenvolver a atividade financeira, da qual é dependente.

O Direito Financeiro, que não se confunde com Direito Constitucional nem com o Direito Administrativo, pois tenta compreender e definir os elementos para que a atividade financeira seja bem executada. A contabilidade tem como foco as alterações do patrimônio da entidade.

Tradicionalmente se pensava a atividade financeira em duas versões:

(i) receita pública – para que o Estado possa exercer a atividade financeira é indispensável que ele colete recursos.

(ii) despesa pública – saída do recurso.

Na despesa necessita-se de um elemento fundamental – em que gastar. Para isso surge a figura orçamentária, é o orçamento que dirá quais serão as despesas.

Atividade financeira é aquela que coleta a receita, orçamenta tudo, ou seja, planeja mediante lei toda a atividade e, aí sim, realiza as despesas.

Há ainda uma quarta figura nesse contexto – a operação de crédito, que é o Estado tomando empréstimo, quando há mais despesa do que receita disponível.

Dentro desse contexto, há preocupação com as operações de crédito, com o papel do Banco Central e especialmente com o tamanho da dívida do Estado e o nível de endividamento de cada ente político, pois isso macula a gestão financeira como um todo.

O Direito Financeiro trata da atividade financeira no sentido amplo, que envolve o processo da coleta de receita, despesa, orçamento operações de crédito, níveis de endividamento de cada ente político. A base jurídica disso tudo é a CRFB.

O título VI da CRFB fala de tributação e orçamento. O art. 163, CRFB, versa sobre finanças públicas.

O art. 165 e seguintes, CRFB, falam basicamente em orçamento. Para cuidar de todo esse processo financeiro do Estado, apesar de se ter toda a base constitucional, o art. 163, CRFB, prevê LC para tratar de uma série de matérias, com essa norma funcionando como uma grande norma geral de finanças públicas.

No art. 24, CRFB, aparece tanto o tratamento financeiro quanto o tributário, dentro da competência concorrente. Essas normas gerais, feitas pela União, valerão para todos os entes políticos. A lei orçamentária não é uma lei complementar, mas a norma geral sobre Direito Financeiro, sobre orçamentos, deve ser lei complementar. O papel da lei complementar é dispor acerca de normas gerais, enquanto as despesas, receitas e orçamento serão tratados em lei ordinária.

Direito Financeiro cuida da atividade financeira – processo de coleta de receita, realização e dispêndio dessa receita, planejamento e organização via orçamento, disciplina de gestão das operações de crédito.

Essa atividade financeira tem base constitucional e desta base, para que ganhe o mínimo de uniformização, há normas gerais feitas pela União, a partir das quais cada ente político, inclusive a União, fará sua própria lei orçamentária anual e suas outras normas orçamentárias.

O orçamento não é só uma ordenação de despesas. Com o estado do bem estar social, o orçamento passa a ser uma via para a implementação da política pública, é ele quem vai dotar de recursos, para que o poder público possa sair da sua esfera de inércia. Não é só uma divisão de custos, não é visto pura e simplesmente em sua perspectiva cíclica, é um orçamento programa – estabelece metas, objetivos, programas de ação governamental, com um mínimo de objetividade de auferir e colocar recursos para implementar tudo isso.

Art. 165, § 4º, CRFB, prevê que todas as normas orçamentárias irão refletir os programas nacionais, regionais e setoriais.

 

O art. 165, CRFB, prevê o plano plurianual, a lei de diretrizes orçamentárias e a lei orçamentária anual.

O plano plurianual estabelece objetivos e metas concretas de atuação estatal, art. 165, § 1º, CRFB. Os programas de duração continuada estarão no PPA. Ele é a única norma que extrapola um exercício, tem prazo de 4 anos.

O art. 167, § 1º, CRFB, traz a previsão das despesas superiores a um exercício. Elas estão concentradas no PPA.

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