O Armamentos entre aliados: colaboração de armas europeias, 1975-1985

Armamentos entre aliados: colaboração de armas europeias, 1975-1985

Andrew Moravcsik

Para os governos europeus, os argumentos a favor da colaboração multinacional para produzir armamentos parecem convincentes. Politicamente, a colaboração de armas colabora vínculos multilaterais entre membros da Comunidade Européia e da OTAN, bem como parcerias bilaterais entre países como a França e a Alemanha Ocidental. Militarmente, a colaboração promove racionalização, padronização e interoperabilidade (RSI) entre aliados militares, reconhecidos desde 1949 pelos planejadores da defesa da OTAN como um dos principais objetivos ocidentais. Economicamente, a colaboração reduz os gastos de defesa ao amortizar os enormes investimentos em capital fixo e pesquisa e desenvolvimento (R & D) de produção de armas de alta tecnologia por longos períodos de produção e pela exploração de "economias de aprendizado" na fabricação de produtos complexos. O desperdício devido à capacidade industrial redundante de defesa na Europa hoje totaliza cerca de 35 bilhões de dólares - 27% do total de gastos de defesa europeus em 1987.

Os esforços mais intensos do mundo na colaboração de armamentos ocorreram entre a França, a Alemanha e outros países europeus. Na década de 1975 a 1985, as negociações franco-alemãs incluíram o projeto europeu Fighter Aircraft (EFA), que buscava adicionar a França ao consórcio anglo-italiano-alemão que havia produzido o lutador Tornado nos anos 1970; o projeto do tanque franco-alemão, que previa a produção conjunta de um tanque de batalha principal;e o projeto de helicóptero franco-alemão, que previa uma família comum de helicópteros de combate anti-tanque e ar-a-ar. Cada uma dessas armas não era um sistema caro e tecnicamente sofisticado no qual o potencial de ganhos econômicos através da colaboração poderia ser medido em centenas de milhões ou mesmo bilhões de dólares. Juntos, esses projetos levaram a perspectiva de que toda uma geração europeia das armas mais essenciais para uma força militar moderna fosse desenvolvida multinacional.

Essa perspectiva não foi realizada. As negociações sobre a EFA entraram em colapso em 1985, com os franceses optando pela produção independente de seu próprio avião de combate, o Rafale. O governo alemão retirou silenciosamente o projeto do tanque em 1982 em vez de honrar um acordo preliminar com a França. Somente o projeto de helicóptero foi lançado, levando à formação da Eurocopter GmbH, uma joint venture multinacional.

O que explica esses variados resultados de negociação? Mais geralmente, por que faltam tantos projetos de colaboração de armamentos, apesar das aparentes vantagens?

FATORES NA COLABORAÇÃO DOS ARMAMENTOS

A explicação mais ampla para o fracasso da colaboração de armamentos começa com o pressuposto de que em "políticas elevadas", o "interesse nacional", calculado em termos realistas, determina os interesses do Estado? Nesta perspectiva, a fonte de oposição à colaboração é inequivocamente militar. "Os Estados não se colocam voluntariamente em situações de crescente dependência", escreve Kenneth Waltz. "Em um sistema de auto-ajuda, considerações de segurança subordinadas ao lucro econômico para interesse político".

Em estudos de colaboração armada, esse argumento foi avançado com vários graus de precisão. Alguns observadores simplesmente invocam o instinto alegadamente universal de proteger a "soberania nacional". Outros enfatizam doutrinas estratégicas nacionais distintas, como o legado gaulista da França de "independência nacional". Ainda outros apontam para prioridades militares divergentes, decorrentes de diferentes especificações operacionais e posições geopolíticas. Cada uma dessas explicações pressupõe, com a teoria realista, que a liderança politico-militar controla o aparelho do Estado e responde propositadamente, mesmo racionalmente, a um ambiente de segurança anárquica e potencialmente hosi.

Os estudos de caso neste ensaio acham essa percepção comum. Longe de ser um exemplo de política elevada, em que as decisões são tomadas apenas pela liderança politico-militar, a colaboração armada gera um grande conflito democrático, no qual as burocracias governamentais e os grupos de interesse privado assumem papéis importantes e inesperados. Os governos se opõem a tais projetos, argumentarei, não porque a colaboração represente uma ameaça à autonomia ou segurança nacional como classicamente definida, mas porque eles não conseguem negociar arranjos para distribuir tarefas de pesquisa, desenvolvimento e produção que satisfaçam os poderosos interesses econômicos domésticos.

Para explicar as políticas nacionais, é necessária uma explicação teórica alternativa para o sucesso ou o fracasso, que leva em consideração as questões distributivas domésticas decorrentes da interdependência internacional sobre a política doméstica. Eu argumento que, nas negociações internacionais sobre a atribuição de tarefas industriais em projetos colaborativos, o interesse econômico das empresas produtoras de armas é decisivo: quando os produtores de armas nacionais se opõem à colaboração, eles são quase sempre bem sucedidos, independentemente dos interesses militares ou do chefe executivo.Quando as empresas favorecem um projeto colaborativo, elas são igualmente bem-sucedidas. Por sua vez, esses interesses para ou contra a colaboração refletem a posição da empresa em mercados de exportação globais oligopolistas. Isso é verdade tanto para a França quanto para a Alemanha: apesar da retórica divergente da segurança nacional, os governos e os produtores de armas de ambos os países respondem quase idênticamente a incentivos externos similares. Apesar da persistência das crenças gaulistas, por exemplo, os fundamentos da política francesa em relação à colaboração europeia de armamentos diferem de forma não essencial da dos seus vizinhos.

OS ACTORES E OS SEUS INCENTIVOS

Para destacar os determinantes decisivos do sucesso ou o fracasso das negociações sobre a colaboração armada, é útil começar com um modelo esquemático dos principais atores domésticos e seus incentivos.

A tomada de decisões domésticas sobre a colaboração de armamentos envolve três categorias de atores: executivos-chefe (o presidente francês ou o chanceler alemão); principais funcionários do Ministério da Defesa (o "MoD"); e os principais produtores de armas que contratam com o governo ("firmas domésticas"). Os executivos principais iniciam negociações e intervêm intermitentemente depois disso. Os altos funcionários planejam e executam as negociações. Na linguagem da metáfora dos "jogos de dois níveis", os produtores domésticos "ratificam" os resultados. Outros atores domésticos raramente estão envolvidos.