ANÁLISE CRITICA DO PPA: O Plano Plurianual

ANÁLISE CRÍTICA DO PPA 2012/2015

O Plano Plurianual é um instrumento norteador para a atuação do governo e realização dos seus programas e objetivos propostos. O PPA está previsto no Art. 165 da Constituição Federal e foi criado para desempenhar o principal papel de planejamento e gestão estratégica das políticas públicas. Em função disso, a sua elaboração é obrigatória, tendo em vista a previsão constitucional desde 1988.

Pelo que se verifica, no decorrer dos mandatos houve um esforço no aprimoramento dos PPA’s, conforme observação panorâmica das principais características, a saber:

• PPA-1991/1995: foi elaborado com o principal objetivo de controlar as contas públicas. Considerado como um mero instrumento formal e burocrático para cumprir a previsão constitucional.
• PPA-1996/1999: seu principal desafio era garantir a estabilidade econômica do Plano Real. Teve como inovação a instituição de gerentes de projetos estratégicos.
• PPA-2000/2003: foi um marco na nova organização dos PPA’s ao estabelecer o programa como unidade de gestão, disciplinando a integração entre planejamento, orçamento e gestão.
• PPA-2004/2007: consolidou a metodologia do plano anterior e buscou a participação da sociedade na elaboração e gestão do PPA.
• PPA-2008/2011: manteve a organização por programas e buscou valorizar a avaliação da dimensão estratégica.
• PPA-2012/2015: veio com a proposta de resgatar de forma mais efetiva a função planejamento, buscando incorporar os objetivos do governo, tratar de forma mais abrangente as políticas públicas considerando a transversalidade, a multissetorialidade e a regionalização, alem da intenção de apresentar uma linguagem de fácil entendimento para a sociedade.

Partindo para uma análise mais específica do PPA atual verifica-se que, em relação ao PPA anterior, a alteração estrutural foi a mais relevante.

Esta constatação se dá em função do maior detalhamento da estrutura do PPA 2008/2011, no qual estão demonstrados os Programas Finalísticos até o nível de Ação. Neste modelo, as ações estão agrupadas por objetivos que correspondem a um determinado problema que se pretende atacar. Para cada Programa Finalístico é designado um gerente que responde pelos respectivos resultados, permitindo assim o acompanhamento no desempenho da gestão pública. Este formato é considerado mais transparente porque as ações governamentais de cada programa também estão estruturadas desta mesma forma na lei orçamentária.

Por outro lado, o detalhamento excessivo obedecendo à estrutura orçamentária é considerado pelos críticos como um fator negativo ao PPA, pois desvia o enfoque estratégico e prejudica na atuação de seu principal papel que é ser instrumento de gestão e planejamento.

Neste sentido, o PPA 2012/2015 trouxe uma roupagem mais voltada para atuar como instrumento de gestão e avaliação estratégica, pois, agregou os objetivos por temas de políticas de governo distribuídos em sessenta e cinco Programas Temáticos. Estes Programas dão um tratamento mais amplo às políticas públicas, visando atender as transversalidades e multissetorialidades, sem deixar de levar em consideração o fator de regionalização. Além disso, estabeleceu-se metas e indicadores para aferição, monitoramento e avaliação dos programas temáticos, nos quais estão relacionados os objetivos com os respectivos órgãos responsáveis e as iniciativas.

O detalhamento das ações ficou a cargo das leis orçamentárias, as quais estarão agregadas no PPA por iniciativas. Assim, as ações não mais estarão relacionadas no PPA, sendo necessário recorrer à execução do orçamento para o acompanhamento dos gastos públicos. A ideia é que estes instrumentos sejam complementares, cujo vínculo entre o PPA e as LOAs se dará por meio das iniciativas. Mas, para que se garanta a transparência dos gastos, é fundamental que estes elementos de integração estejam de fato correspondentes e demonstrados com arranjos de fácil entendimento e correlação, principalmente para a sociedade.

Para os Programas Temáticos, entende-se que a nova estrutura do PPA contemplou os principais pontos que permitirão a gestão estratégica e a avaliação do plano, tendo em vista os indicadores e metas estabelecidos para cada programa. No entanto, em relação aos Programas de Gestão, Manutenção e Serviço ao Estado, o PPA deixou a desejar, visto que, para estes não foram designados objetivos e iniciativas, contendo apenas o título e o valor global especificado por esferas orçamentárias com as respectivas categorias econômicas. Esta ausência prejudicou a transparência e dificultou o controle e o acompanhamento dos gastos públicos utilizados para atender a área meio e de apoio à Administração Pública, cujo montante não pode deixar de ser considerado.