Cidadania e direitos políticos

Cidadania e direitos políticos A efetivação e designação dos representantes do povo nos Órgãos governamentais apresentou uma transformação bem vagarosa. No início, estas eram aplicadas apenas em épocas que o povo escolheria seus representantes. Mas, gradativamente, as maneiras de proceder foram sendo transformadas em regras, que denominamos de direitos políticos. Existe hoje uma Constituição que apresenta um conjunto de normas, que regula a atuação da soberania popular (arts. 14 a 16), desdobramento do princípio de que “o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente” (art. 1o , parágrafo único). Os “direitos políticos” foram criados. Esses vieram com o intuito de solucionar os problemas Eleitorais. São a disciplina dos meios precisos para o exercício da soberania popular. A Constituição do Império (art.90) tratava do cidadão Ativo, diferenciando assim do cidadão em geral, que era confundido com o nacional (arts. 6o e 7o ). Cidadania é atributo político decorrente do direito de participar no governo e direito de ser ouvido pela representação política. Cidadão, hoje, é o indivíduo titular dos direitos políticos de votar e ser votado. Nacionalidade é pressuposto da cidadania, pois só o titular da nacionalidade brasileira pode ser cidadão. Alguns tópicos em destaque sobre cidadania e direitos políticos: » o eleitor é titular de cidadania apesar de nem sempre poder exercer todos os direitos políticos; » o seu gozo integral depende do preenchimento de condições que só gradativamente se incorporam ao cidadão; » cidadania política é atributo jurídico-político que o nacional obtém desde o momento em que se torna eleitor. Mas alguns direitos políticos só se adquirem em etapas sucessivas: › 16 anos de idade, o nacional já se pode alistar, tornando-se titular do direito de votar; 32 UNIDADE I │ O DESENHO DO ESTADO E DO SEU APARELHO – UM ENFOQUE AGENTE-PRINCIPAL › 18 anos de idade, é obrigado a alistar-se, tornando-se titular do direito de votar, se não o fizera aos 16, e do direito de ser eleito para vereador; › 21 anos, o cidadão (nacional eleitor) incorpora o direito de ser votado para deputado federal, estadual ou distrital, vice-prefeito e juiz de paz; › 30 anos, consegue a possibilidade de ser eleito para governador e vice-governador do Estado e do Distrito Federal; › 35 anos, o cidadão chega ao ponto mais elevado da cidadania formal, com o direito de ser votado para presidente e vice-presidente da República e para senador federal (art. 14, § 3o ). O problema dos cidadãos é induzir os políticos a melhorar o bem-estar dos cidadãos, mais que perseguir os seus próprios objetivos, em colisão com a burocracia ou com interesses privados. Em muitos sistemas políticos, incluindo os democráticos, as burocracias parecem independentes de qualquer controle, encontram-se completamente isoladas do escrutínio público. Moe (1990) oferece uma explicação sugestiva desse padrão. Inicialmente nos faz notar que, em uma democracia, os burocratas nunca sabem com certeza quais forças políticas controlarão o governo no futuro e têm razões para temer que o governo futuro favoreça menos os seus interesses do que o governo atual. Por isso, para proteger-se do risco moral de principal – a possibilidade de que sua boa conduta não seja recompensada por um governo futuro – buscam liberar-se de qualquer controle político. Por sua parte, o governo atual teme que se perder as forças políticas que tomarão o poder desejarão utilizar a burocracia para seu próprio benefício. Por isso, quando o governo atual teme perder o cargo tem incentivos para isolar a burocracia do controle político, mesmo que a custa do sacrifício de sua própria influência sobre a burocracia. Como resultado, os políticos e a burocracia pactuam para dotar a burocracia de autonomia, o que implica que a mesma não estará bem desenhada para promover os objetivos sociais e que os burocratas não terão incentivos para promovê-los. Ademais, a relação agente-principal estabelecida entre políticos eleitos e cidadãos é muito especial e não tem paralelo no mundo privado. Como a soberania repousa nos cidadãos, eles são os principais em relação aos políticos que elegem. Mas como o Estado é um mecanismo centralizado e coercitivo, são os agentes estatais que decidem que regras devem ser obedecidas e quem obriga os cidadãos a fazê-lo. Como mostra Moe (1990:232) “nesta hierarquia, os cidadãos têm a superioridade nominal, são os legisladores que realmente manejam a administração pública e por isso têm o direito de fazer as leis. Sua função como agentes é exercer a autoridade pública, respaldados 33 o dESEnHo do EStAdo E do SEu APArElHo – uM EnFoquE AgEntE-PrinCiPAl │ unidAdE i pelos poderes policiais do Estado, ao indicar aos principais o que devem fazer”. Por que, então, os políticos respondem às demandas dos cidadãos, no lugar de pactuar com os burocratas ou qualquer outro grupo especial ao qual estão vinculados? Duas respostas a esta questão asseguram que, sob um regime democrático, os governos podem ser controlados pelos cidadãos devido ao fato de que foram eleitos. Para um enfoque, o papel das eleições induz responsividade de maneira prospectiva, para outro, é um processo retrospectivo. Na visão prospectiva, os partidos ou os candidatos fazem propostas de política durante as eleições e explicam os efeitos dessas políticas sobre o bem-estar dos cidadãos; os cidadãos decidem quais dessas propostas desejam que sejam implementadas e os governos as implementam. Assim, as eleições emulam a assembleia direta e a plataforma ganhadora se converte no “mandato” que o governo deve cumprir. Uma característica chamativa das instituições democráticas, destacada por Manin (1995), é que os políticos não estão obrigados em nenhum sistema democrático a sustentar sua plataforma. Em nenhuma democracia existente os representantes estão sujeitos a instruções obrigatórias. Nenhuma constituição democrática em nível nacional permite a deposição. Entretanto, as provisões para impugnação e os procedimentos para retirar a confi ança são comuns, nunca estão dirigidos à traição das promessas de campanha. A obrigação nacional aos referendos baseados na iniciativa dos cidadãos só é vista na Suíça e, em forma mais restritiva, na Argentina e na Itália. Portanto, uma vez que os cidadãos elegem os seus representantes não têm nenhum instrumento institucional para forçá- los a aderirem a suas promessas. E os períodos eleitorais tendem a serem largos, em média 3,5 anos para as legislaturas e 4,7 anos para os presidentes 18 Os eleitores podem castigar os políticos que traíram os seus mandatos somente na próxima eleição, depois que se tenha experimentado os efeitos da traição. E dado que os juízos retrospectivos estão inevitavelmente contaminados pelos resultados originados nos desvios do mandato e pelo decorrer do tempo, os cidadãos não podem obrigar a fi delidade aos mandatos per se. Por que, então, não existem os mecanismos institucionais para forçar os funcionários a respeitar suas plataformas? Historicamente, o argumento principal foi que as legislaturas deveriam permitir-lhes deliberar. As pessoas queriam que seus representantes aprendessem com os outros. Ainda mais, quando o agente não está seguro de seus juízos, desejará, certamente, que seus representantes consultem os experts. Outro argumento histórico foi que os 34 UNIDADE I │ O DESENHO DO ESTADO E DO SEU APARELHO – UM ENFOQUE AGENTE-PRINCIPAL eleitores não podiam confiar em seus próprios juízos. As pessoas não só temem as suas próprias paixões senão, se são ignorantes conscientes, devem saber que não sabem. Presumivelmente, as eleições estabelecem o calendário quando devem prestar contas. Lippman (1956) escreveu acerca dos cidadãos: “Seu dever é colocar alguém no cargo e não o dirigir” e Schumpeter (1942) admoesta aos eleitores para que “entendam que, uma vez que tenham eleito um indivíduo, a ação política corresponde a este, não aos eleitores. Isto significa que devem se conter de instruí-lo sobre o que deve fazer...” Por isto, os cidadãos poderiam desejar dotar o governo com alguma latitude para governar e avaliar as ações do governo nos períodos eleitorais. Finalmente, as instituições devem permitir que as condições mudem. Nenhuma plataforma eleitoral pode especificar antes o que o governo deve fazer em cada provável contingência; os governos devem ter alguma flexibilidade para enfrentar as circunstâncias em mudanças. Se os cidadãos acreditam que as condições possam mudar e que os governos sejam provavelmente responsivos não desejaram amarrar os governos com suas instruções. Por isso, existem boas razões para que as instituições democráticas não contenham mecanismos que obriguem a representação prospectiva. Escolhemos políticas que representem nossos interesses ou candidatos que nos representem como pessoas, porém queremos governos que sejam capazes de governar. Como resultado, ainda que preferíssemos que os governos se apegassem as suas promessas, a democracia não contém nenhum mecanismo institucional para assegurar que nossas eleições serão respeitadas. Ainda se os cidadãos forem capazes de controlar os governos prospectivamente, poderiam ser capazes de fazê-lo retrospectivamente, se podem forçar aos governos a prestar contas pelos resultados de suas ações passadas. Os governos “prestam contas” se os cidadãos podem discernir quando os governos estão atuando em seu melhor interesse e os sancionam apropriadamente de maneira que os políticos no cargo que atuam “no melhor interesse” dos cidadãos ganhem a eleição e aqueles que não, a percam. A prestação de contas funciona pela antecipação por parte dos governos, dos juízos retrospectivos dos eleitores, os governos elegem políticas e emitem mensagens que, em seu melhor juízo, serão avaliados positivamente pelos cidadãos ao chegar o tempo das próximas eleições (DOWNS, 1957; FIORINA, 1981; MANIN, 1995). Como observa Hemilton (72, p.470), “existem poucos homens que não se sentiriam... zelosos no cumprimento de um dever... quando são agraciados com a esperança de obter por méritos a continuação deste. O argumento não é contestável, já que se admite que o desejo de recompensa é um dos incentivos mais poderosos da conduta humana e que nossa melhor seguridade sobre a fidelidade da humanidade é fazer que os seus interesses coincidam com o seu dever”. 35 O DESENHO DO ESTADO E DO SEU APARELHO – UM ENFOQUE AGENTE-PRINCIPAL │ UNIDADE I Ainda que os políticos se encontrem motivados por seu próprio interesse só serão induzidos a promover o bem-estar geral se são forçados a eleger entre a extração de rendas e a permanência no cargo. As instituições políticas devem: 1. satisfazer a restrição da participação dos políticos “autosseleção”, isto é, fornecer pelo menos minimamente atrativos para as pessoas que têm outras oportunidades o querer ser reeleito; 2. satisfazer a restrição do incentivo de compatibilidade, isto é, fazer que o interesse do político coincida com o que os cidadãos querem que ele faça. Porém estas condições não são suficientes para obrigar os políticos a prestar contas aos cidadãos. Devem cumprir-se diversas condições institucionais para que os cidadãos sejam capazes de controlar os governos. 1. Os eleitores devem ser capazes de apontar claramente a responsabilidade do desempenho governamental. Sua habilidade para fazê-lo está limitada quando o governo é uma coalisão. Também está limitada quando a presidência e o Congresso estão controlados por partidos diferentes. É necessária uma teoria muito elaborada de governo para imaginar quem é o responsável por tais condições. 2. Os eleitores devem ser capazes de retirar do cargo os partidos responsáveis por um mau desempenho. Esta poderia parecer uma característica universal da democracia, porém, em certos sistemas eleitorais, é quase impossível, a exemplo da permanência dos democratas cristãos na Itália e da LDP no Japão. Como mostra Pasquino (1994, p.25), em relação à Itália, “os partidos governistas parecem expropriar os eleitores de sua influência política, ao fazer e desfazer governos em todos os níveis, com muito pouco respeito para os resultados eleitorais”. 3. Os políticos devem ter incentivos para desejar uma reeleição. Essa condição se torna problemática quando existem limitações à reeleição encontradas nos sistemas presidencialistas, e quando os partidos políticos não são organizações burocráticas contínuas que oferecem aos seus militantes o padrão de uma carreira política. Paldam (1991) observa que os coeficientes da função que relaciona a probabilidade de uma reeleição com os resultados econômicos são maiores quando o sistema de partidos é estável. 4. Os eleitores devem ter algum instrumento institucional para recompensar e castigar os governos pelos resultados que geram em diferentes áreas. Ainda que as eleições sejam um instrumento de controle, inerentemente obtuso, os eleitores só podem tomar uma decisão em relação a um pacote completo 36 UNIDADE I │ O DESENHO DO ESTADO E DO SEU APARELHO – UM ENFOQUE AGENTE-PRINCIPAL de políticas governamentais. A informação assimétrica entre os governos e os eleitores convertem-se aos rendimentos de contas em um mecanismo de difícil obrigatoriedade. O enfoque padrão de como opera o mecanismo de rendimento de contas descansa em “voto retrospectivo”. Dentro desse enfoque, os cidadãos fixam alguns padrões de desempenho para avaliar os governos: decidem votar pelo partido governista se seu ingresso se elevou por pelo menos 4% durante o período, se as ruas são seguras e se o país foi qualificado para a Copa. Decidem votar contra o partido no poder se não estão satisfeitos com esses critérios. Por outro lado, os governos que desejam reeleger-se e conhecer a regra de decisão dos cidadãos fazem o possível para cumprir estes critérios. A dificuldade, portanto, é que os resultados observáveis por si só frequentemente são insuficientes para concluir se o governo está fazendo todo o possível para promover o bem-estar geral ou está perseguindo alguns interesses privados. Uma regra de eleição retrospectiva tornará obrigatória a prestação de contas se os cidadãos têm informações não somente sobre os resultados atuais, mas também sobre os possíveis resultados que seriam apresentados se o governo tivesse feito outra coisa ou se as condições tivessem sido distintas. Quando o povo pode inferir se o governo fez o que devia, a partir dos resultados presentes, o voto retrospectivo permitirá que os cidadãos controlem os políticos. Porém, se os cidadãos só têm boas teorias sobre os efeitos das políticas nos resultados, serão incapazes de julgar se o governo tem atuado bem. Suponha que os eleitores não saibam se um resultado particular se deve a condições que foram favoráveis, porém o governo buscou lucros, e se as condições foram más, no entanto, a política foi adequada às circunstâncias. Não podem fazer nenhuma inferência a partir dos resultados que experimenta ou observam a partir da qualidade das ações do governo. Nenhuma regra retrospectiva baseada simplesmente nos resultados funcionará. Se os cidadãos não estão seguros das condições objetivas e das relações causais entre as políticas e os resultados, deverão confiar em outra informação para avaliar as ações do governo. Os juízos retrospectivos baseados unicamente nos resultados não são suficientes. As pessoas desejarão saber sobre as explicações, as projeções e as promessas; desejarão 21 Bresser Pereira (1992, p.4) declara que teria sido informado de que as reservas internacionais do Brasil eram inexistentes somente após encontrar-se com o Presidente Sarney, depois de haver aceitado a indicação para Ministro de Finanças. Saber de onde veio à ajuda financeira aos políticos, a que se dedica o irmão do presidente, a que classe de pessoas “na realidade” pertence o presidente. Praticamente, qualquer coisa pode ser de utilidade: chaves tais como símbolos e identidade são instrumentos 37 O DESENHO DO ESTADO E DO SEU APARELHO – UM ENFOQUE AGENTE-PRINCIPAL │ UNIDADE I para formar as avaliações posteriores das ações do governo. De fato, o que aparece como voto “expressivo” – votação orientada por símbolos e identidades – pode ser completamente instrumental quando as pessoas não têm nenhuma informação para julgar o desempenho do governo. O que importa é que a probabilidade de que o governo se comporte bem está em função da informação disponível para os cidadãos. Przeworski e Stolkes (1995) fornecem uma lista de informações que os cidadãos podem empregar na avaliação retrospectiva dos governos. Esta lista inclui: 1. motivações dos políticos; 2. fontes de apoio financeiro para partidos e campanhas eleitorais; 3. finanças privadas dos políticos; 4. condições objetivas observadas pelos governos; 5. as relações causais entre as políticas e os resultados. As pessoas não necessitam conhecer simultaneamente todos os elementos da lista. Se sabem que os políticos são desprendidos e competentes, podem inferir que o governo se conduzirá satisfatoriamente. Conhecem tanto as condições objetivas quanto os efeitos da política sobre os resultados, podem formar juízos claros. De maneira que os cidadãos não necessitem saber “tudo”, porém devem ter informações suficientes para realizar juízos confiáveis. A qualidade e a quantidade da informações disponíveis aos cidadãos é importante para que julguem as ações governamentais e podem melhorar com inovações institucionais, com instituições independentes de outros órgãos de governo que proporcionem aos cidadãos a informação necessária para melhorar sua avaliação posterior das ações governamentais e não apenas dos resultados. Entre estes tipos de instituições encontram-se: 1. uma junta independente para assegurar a transparência das contribuições de campanha, com seus próprios poderes investigadores; 2. uma auditoria independente do Estado, um Auditor Geral (BANCO MUNDIAL, 1994, p. 32), no espírito da Controladoria chilena; 3. uma fonte independente de informação estatística sobre o estado da economia; 4. um lugar privilegiado à posição para que supervisione os meios de informação de propriedade pública. Essas poderiam ser para ampliar a linguagem de uma comissão australiana “as agências de prestação de contas” (DUNN; UHR, 1993). 38 Unidade iI PRINCIPAIS MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO Modelos de Administração De acordo com Chiavenato (2000, p.6), “A tarefa da Administração é a de interpretar os objetivos propostos pela organização e transformá-los em ação organizacional [...]”, por meio dos processos de planejamento, organização, direção e controle. Dessa forma, a maneira de gerenciar recursos e pessoas é única. Podemos dizer isto tanto para a esfera pública quanto para privada. Não há diferença quanto as práticas administrativas, elas são as mesmas, divergindo apenas quanto a legislação específica, as normas internas e a cultura organizacional. O processo evolutivo dos modelos realizados pelas organizações governamentais evoluiu por meio de três modelos básicos: patrimonialista, burocrático e gerencial. O patrimonialismo teve inicio ainda na Monarquia e foi até meados de 1936 quando Getúlio Vargas implementou o modelo burocrático, idealizado pelo sociólogo alemão Max Weber. No ano de 1995 houve uma mudança na administração pública com a adoção do modelo gerencial. Este modelo apresentou seu principal objetivo: dotar a máquina pública de maior flexibilidade, agilidade e eficiência, apoiando-se nos pilares da burocracia. Nos dias de hoje já existe grande tendência de as organizações governamentais incorporarem cada vez mais conceitos e técnicas utilizadas pelas organizações privadas. O grande desafio é criar estratégias para que os gestores transformem conhecimento em ação e dessa forma viabilizar as novas práticas gerenciais para melhor atender a sociedade a quem servem. 39 CAPítulo 1 Modelo Patrimonialista “O essencial é invisível aos olhos” Saint-Exupéry o Patrimonialismo O Patrimonialismo é original dos Estados absolutistas europeu do século XVIII. Aqui, o Estado é a extensão do poder do administrador público e os seus servidores eram vistos como nobres. Este título de nobreza era feita por indicações dos governantes. As mesmas eram feitas como prova de gratidão, como também, estratégia para defesa de seus interesses. Os governantes consideravam o Estado como o próprio patrimônio, e dessa forma, havia uma total confusão entre o que é público e o que é privado. Como uma herança da época feudal, O Patrimonialismo é presente nas sociedades pré- democráticas. Conforme tal modelo, a Administração pública deve atender a todos os interesses dos governantes. Esses fazem uso do poder em seu favor. Como a frase de Luís XIV: “o Estado sou eu”. Aqui não existem bens públicos, tampouco, particulares. Todos os bens são do Estado, o soberano. Esse poder fundamenta-se no Direito Divino: o governante é uma divindade ou representante maior dela. Assim, sua vontade é a lei. Ela é inquestionável e irremediável. Governa despoticamente. Tudo é sua propriedade, inclusive seus súditos. Assim sendo, a Administração Pública deixa de atender à função de defesa da coisa pública e dos interesses de toda a sociedade, dando-se mais atenção aos assuntos que privilegiam a vontade de uma minoria. Duas características marcantes desse modelo: corrupção e o nepotismo. Com a Revolução Francesa, os ideais democráticos passam a pressionar para que haja uma administração pública profi ssionalizada. Junto com esse movimento e com o crescimento do pensamento capitalista, a sociedade e o mercado se distinguiram do Estado. A partir de então, com essa junção, a administração patrimonialista torna-se um modelo inaceitável, bem como, inefi ciente. Disponívem em: . 40 capítulo 2 Modelo Burocrático A partir do capitalismo e das democracias, que surgem no século XIX, o patrimonialismo tornou-se impraticável, como já vimos no capítulo anterior. Dessa forma, surge a necessidade de desenvolver um tipo de administração que separasse o público do privado. Então, surge a administração pública burocrática que surge para suprir a administração patrimonialista. Nesta nova administração, é primordial repreender a corrupção e o nepotismo, características do modelo anterior. A administração burocrática apresenta os seguintes princípios: a hierarquia funcional, a impessoalidade, a ideia de carreira pública e a profissionalização do servidor. A Administração Pública Burocrática Uma das criticas feitas à administração pública burocrática foi à separação do Estado e sociedade, Pois, com isso, os funcionários se concentraram no controle e na garantia do poder do Estado. Presente na Constituição de 1988 e em todo o sistema do direito administrativo brasileiro, o mesmo está baseado no formalismo e na presença constante de normas e rigidez de procedimentos. A adoção de tal modelo veio como uma forma de administração bem superior à administração patrimonialista do Estado. Todavia, a eficiência prevista em que se baseava não se revelou autêntica, pois não havia rapidez, boa qualidade e custo baixo para os serviços prestados ao público. Na realidade, tal administração é lenta, de alto custo e praticamente nada orientada para o atendimento das demandas dos cidadãos. Weber desenvolveu a mais importante e a mais sistemática análise da burocracia. Afirma que, em sua forma moderna, baseada na razão e no direito, a burocracia emerge com o capitalismo avançado e com o surgimento do Estado Moderno. O Estado Contemporâneo veio mostrar muito bem seu nível de burocratização e sua tendência a gerar continuamente novas organizações burocráticas. A categoria central da metodologia de Weber é o tipo ideal, entendendo-se por ideal uma ficção heurística com a qual o cientista ordena uma série de aspectos recorrentes da realidade. Os tipos ideais são conceitos puros que necessariamente representam deformações da realidade (RAMOS, 1946). Em outras palavras, eles são uma construção conceitual realizada a partir de certos elementos empíricos, que se agrupam logicamente em uma forma precisa e consistente, porém de maneira que, por sua pureza ideal, nunca se encontra na realidade (MOTA, 1986). Weber reconhece que as características da burocracia estão 41 PRINCIPAIS MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO │ UNIDADE II presentes, em diferentes graus, nas organizações, como é evidenciado pelo uso que faz de termos e qualificação tais como: mais ou menos, normalmente, habitualmente e comumente (ALDRICH, 1979). Essas características podem ser entendidas como dimensões, termo, aliás, mais apropriado à realidade das organizações modernas (GOULDNER, 1970). Segundo Weber, (1978), o tipo ideal de burocracia, apresenta sete dimensões. 1. Formalização: todas as atividades da organização são definidas por escrito (rotinas e procedimentos) e a organização opera de acordo com um conjunto de leis ou regras (regras e regulamentos, regimento interno, estatutos) que são aplicáveis a todos os casos individuais, sem exceção. 2. Divisão do trabalho: cada participante tem um cargo ou posição, definidos com esfera específica. Cada funcionário é submetido a ordens impessoais que guiam suas ações de modo a assegurar sua obediência. Cada função mais baixa está sob controle e supervisão da mais alta, assegurando unidade de controle; cada funcionário tem apenas um único chefe. Daí o formato de estrutura da burocracia. 3. Princípio da hierarquia: a burocracia assenta-se em uma hierarquia bem definida de autoridade. Cada funcionário é submetido a ordens impessoais que guiam suas ações de modo a assegurar sua obediência. Cada função mais baixa está sob controle e supervisão da mais alta, assegurando unidade de controle; cada funcionário tem apenas um único chefe. Daí o formato de estrutura piramidal da burocracia. 4. Impessoalidade: o funcionário ideal desempenha com impessoalidade no relacionamento com outros ocupantes de cargos. A burocracia enfatiza os cargos e não as pessoas que os ocupam, pois as pessoas entram e saem das organizações, mas os cargos permanecem para garantir sua continuidade e perpetuação. 5. Competência técnica: a seleção e escolha dos participantes é baseada na competência e qualificação profissional dos candidatos e não em preferências de ordem pessoal. Daí a utilização de testes e concursos para o preenchimento de vagas ou para promoções. A burocracia é eminentemente meritocrática. O sistema também prevê carreiras, e as promoções são feitas de acordo com a antiguidade ou mérito funcional, dependendo sempre do julgamento do superior. 42 UNIDADE II │ PRINCIPAIS MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO 6. Separação entre propriedade e administração: os recursos utilizados pela organização burocrática para a execução de suas tarefas não são propriedades dos burocratas. A administração está separada das propriedades dos meios de produção, pois o dirigente e/ou burocrata não são necessariamente donos da organização ou dos seus meios de produção, mas um profissional especializado na sua administração. Daí o gradativo afastamento do capitalista da gestão do seu próprio negócio. 7. Profissionalização do funcionário: os funcionários da burocracia são profissionais, pois são especialistas em face da divisão do trabalho, são assalariados de acordo com suas funções ou posição hierárquica; seus cargos constituem a sua principal atividade dentro da organização; são nomeados pelo superior imediato; seus mandatos são por tempo indeterminado; seguem carreira dentro da organização e não, possuem a propriedade dos meios de produção da organização. Essas principais sete dimensões da burocracia se apresentam em graus variados em cada empresa. Cada dimensão varia dentro de um continuum que vai de um mínimo a um máximo de graduação. Parte a burocracia do pressuposto de que o comportamento do empregado é previsível e que todos se comportam de acordo com regras, normas e regulamentos da organização. Todas as atividades são estabelecidas e previstas com antecipação, principalmente por meio de manuais, diretrizes de procedimentos, planos de rotinas de execução e de ocorrências. Tudo isso visa à eficiência e da efetividade do sistema. Origem da Burocracia e antecedentes Por volta de 1940, a teoria da burocracia foi incorporada à teoria geral da administração. Esta veio a partir da tradução da obra de Max Weber, feita pelo norte-americano Talcott Parsons. Hoje, é estudado nas teorias da Administração devido: 1. parcialidade e fragilidade das duas teorias, Clássica e das Relações Humanas; 2. necessidade de um modelo organizacional racional caracterizando todas as variáveis envolvidas e o comportamento dos membros dela participantes; 3. exigência de modelos organizacionais bem mais definidos; 4. ressurgimento da Sociologia da Burocracia. 43 PRINCIPAIS MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO │ UNIDADE II Burocracia é um termo originário da fusão do termo latino burrus com o termo francês bure. Unindo essas partículas criou-se a palavra bureau. Primeiramente, tal palavra era utilizada para definir um tipo de tecido escuro que servia para cobrir as escrivaninhas de repartições públicas. Tempos depois, o termo passou a ser utilizado para designar o escritório como um todo. A primiera que o termo foi mencionado – Burocracia – veio de maneira crítica e debochada. Jean Claude Marie Vincent, ministro francês do século XVIII fez o uso do termo em francês bureaucratie. Max Weber integrou o estudo das organizações ao desenvolvimento histórico-social. De acordo com ele, cada época social apresentou um determinado sistema político e uma determinada elite que, para manter o poder, criou um determinado aparelho administrativo para servir de suporte à sua autoridade. Segundo Chiavenato (2003, pp. 254-255), a abordagem estruturalista surgiu com o crescimento das burocracias. Afirma ainda - Chiavenato (2003) – que Max Weber foi o primeiro teórico que acreditava que a burocracia era a organização por excelência. De acordo com Motta (1975, p. 46), a preocupação de Weber está na racionalidade, entendida como a adequação dos meios aos fins. Dessa forma, a burocracia seria a forma mais eficiente de uma organização. Weber descreveu um tipo de estrutura burocrática acreditando que fosse comum à maioria das organizações formais, porém, não definiu um modelo padrão para ser aplicado, simplesmente esquematizou as principais características da burocracia existente. Em seu estudo de burocracia, Weber (MAXIMIANO, 2000, p. 88) inicia analisando os processos de dominação e autoridade. De acordo com ele, “a autoridade é a probabilidade de haver obediência dentro de um grupo determinado”. O autor distinguiu três tipos de sociedade e autoridade: » Tradicional: também conhecida como Feudal ou Patrimonial, baseia-se na aceitação da autoridade e na crença de que o que explica a legitimidade é a tradição e os costumes. » Carismática: a aceitação advém da lealdade, como também, da confiança nas qualidades normais de quem governa. » Racional-legal ou burocrática: a aceitação da autoridade vem pela crença, na legalidade das leis e regulamentos. Predominam, na sociedade tradicional, as características conservacionistas, patrimonialistas e patriarcais (CHIAVENATO 2003, pp. 258-262). Já na sociedade carismática (partidos políticos, grupos revolucionários, nações em revolução), normalmente existem características místicas, arbitrárias e personalísticas. Enfim, as sociedades burocráticas (as grandes empresas, os estados modernos, os exércitos) são caracterizadas pelo predomínio de normas impessoais racionalmente definidas. 44 UNIDADE II │ PRINCIPAIS MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO Segundo Max Weber (CHIAVENATO, 2003, pp. 266-267), a Burocracia apresenta muitas vantagens. Uma delas é sua racionalidade, isto é, procura os meios mais eficientes para alcançar as metas da organização. Há também, a precisão com que cada cargo é definido. Dessa forma, consegue proporcionar o conhecimento exato de cada responsabilidade. A confiabilidade também é um destaque, pois como as atividades são organizadas em rotinas e realizadas metodicamente, tornam-se previsíveis. Outro fator destaque é a rapidez nas decisões que é obtida pela tramitação de ordens e papéis e pela uniformidade de rotinas e regulamentos que colaboram para a redução de erros e custos. Trabalho profissionalizado também é uma grande vantagem. Há também a facilidade de substituição daquele que é afastado e os critérios de seleção apenas pela competência técnica garantindo a continuidade do sistema burocrático, evitando o nepotismo. De acordo com Weber, a burocracia traz os seguintes beneficios: » Torna a organização eficiente e eficaz; » Garante rapidez, racionalidade, homogeneidade na interpretação das normas; » Reduz os atritos ou discriminações e padronização. De acordo com o conceito popular, a burocracia é, de certa forma, comparada com uma empresa ou organização, onde o papelório se multiplica e se avoluma, dificultando as soluções rápidas e eficientes. O nome de burocracia passa a ser dado aos defeitos do sistema por todos os leigos. Porém, como já vimos, segundo Weber, a burocracia é o contrário disso. Ela é a organização eficiente por excelência. Bem, vamos acrescentar que para Merton não existe uma organização que seja totalmente racional, como também, o formalismo não tem a profundidade apresentada por Weber. Dessa forma, concluimos que para outros estudiosos a Burocracia não é tão eficiente como Weber apresenta. Posteriormente, o sociólogo e filósofo Arnold Gehlen ampliou a análise da burocracia. Para ele, a burocracia é apenas uma modalidade de instituição social. Tudo seria impossóvel sem tais dispositivos, pois estes disponibilizam previamente aos indivíduos determinados protocolos de ação, quer dizer, orientação. 45 PRINCIPAIS MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO │ UNIDADE II Principais características das Organizações Burocráticas Caráter legal das normas e regulamentos Baseada em normas e regulamentos previamente estabelecidos por escrito. Tem legislação própria que define com antecedência como a organização deve funcionar. » Normas escritas. » Cobrem todas as áreas da organização. » Estrutura racionalmente organizada. » Autoridade apresenta poder de coação sobre os subordinados e também meios coercitivos capazes de impor a disciplina. » Padronização dentro da empresa. Caráter formal das comunicações Este modelo é ligado por comunicação escrita. Tudo é feito por escrito, e dessa forma, obter a comprovação e documentação adequadas. Caráter racional e divisão do trabalho Na burocracia há uma sistemática divisão do trabalho. Esta divisão atende a uma racionalidade que é adequada a eficiência da organização, por meio de: » aspecto funcional da burocracia; » trabalho dividido sistematicamente; » atribuições estabelecidas de cada participante; » cargo específico, funções específicas e área de competência e de responsabilidade de cada participante. 46 UNIDADE II │ PRINCIPAIS MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO Impessoalidade nas relações Neste caso, a distribuição de atividade é feita em termos de cargos e funções e não de pessoas envolvidas: » o poder de cada um é impessoal e deriva do cargo que ocupa; » obedece ao superior em consideração ao cargo que ele ocupa; » os cargos sempre permanecem, mesmo ocm mudança de pessoas; » cada cargo apresenta uma área de competência e de responsabilidade. Hierarquia da autoridade Na burocracia, os cargos são estabelecidos de acordo com princípio de hierarquia: » cada subordinado tem um superior que irá supervisiona-lo; » não existe nenhum cargo sem controle ou supervisão; » a hierarquia é a ordem e subordinação, a graduação de autoridade correspondente às diversas categorias de participantes, funcionários e classes; » há definição dos cargos por meio de regras. Rotinas e procedimentos Para o desempenho de cada cargo há regras fixas e normas técnicas » a burocracia impõe o que o ocupante do cargo deve fazer; » o desempenho no cargo, bem como a disciplina no trabalho, são asseguradas por diversas regras e normas, que servem para ajustar o funcionário às exigências do cargo e das organizações; » todas as atividades são desempenhadas de acordo com padrões previamente definidos. 47 PRINCIPAIS MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO │ UNIDADE II Competência técnica e Meritocracia A escolha das pessoas baseia-se na competência técnica e no mérito: » existem critérios para toda a organização para os processos de admissão, promoção e transferências dos funcionários; » há a necessidade de concursos, exames e títulos para a admissão e promoção dos funcionários. Profissionalização dos participantes A burocracia apresenta uma importante caracterísitica: a profissionalização dos seus participantes. Cada participante: » é especializado nas atividades do seu cargo; » é assalariado; » é nomeado por superior hierárquico; » apresenta mandato por tempo indeterminado; » segue carreira dentro da organização. Vantagens da Burocracia Max Weber apresentou diversos motivos para explicar o avanço da burocracia. São eles: » racionalidade nos objetivos da organização; » precisão na definição do cargo e na operação, pelo conhecimento exato dos deveres; » velocidade nas decisões; » univocidade de interpretação pela regulamentação específica e escrita; » uniformidade de procedimentos e rotinas, favorecendo a padronização, redução de custos e de erros; » continuidade da organização; » redução no nível de atrito entre as pessoas; 48 UNIDADE II │ PRINCIPAIS MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO » constância; » subordinação dos mais novos aos mais antigosa; » confiabilidade; » benefícios sob o prisma das pessoas na organização com a hierarquia é formalizada. Disfunções/Desvantagens da Burocracia Se para Weber a burocracia constitui a forma de organização eficiente por excelência, apresentando como principais vantagens à racionalidade, a precisão, a univocidade de interpretação, a uniformidade de rotinas e procedimentos, a constância e continuidade, entre outras, Merton (1978), identifica consequências imprevistas ou disfunções que conduzem à ineficiência da organização burocrática. Tais anomalias de funcionamento da estrutura burocrática decorrem, segundo o autor, da interação do elemento humano com o modelo burocrático preestabelecido. Para Weber, a burocracia é uma organização cujas consequências desejadas se resumem na previsibilidade do seu funcionamento, no sentido de obter a maior eficiência da organização. Na burocracia existem duas consequências previstas e imprevistas, que recebeu o nome de disfunções da burocracia, ou seja, anomalias e imperfeições no funcionamento da burocracia. As disfunções da burocracia são as seguintes: » Internalização das regras e exagero apego aos regulamentos. » Excesso de formalismo e de papelório. » Resistência a mudanças. » Despersonalização do relacionamento. » Categorização como base do processo decisorial. » Superconformidade às rotinas e aos procedimentos. » Exibição de sinais de autoridade. » Dificuldade no atendimento a clientes e conflitos com o público. 49 PRINCIPAIS MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO │ UNIDADE II Vejamos cada uma das disfunções: Internalização das regras e exagero apego aos regulamentos As normas e os regulamentos passam a se transformar de meios para objetivos. O funcionário adquire “viseiras” e esquece que a flexibilidade é uma das principais características de qualquer atividade racional. Excesso de formalismo e de papelório A necessidade de documentar e de formalizar todas as comunicações dentro da burocracia, a fim de que tudo possa ser devidamente testemunhado por escrito. O papelório constitui uma das mais gritantes disfunções da burocracia. Resistência a mudanças O funcionário da burocracia está acostumado em seguir regras, ou seja, rotinas, com isso sentem-se seguros e tranquilos. Quando surge mudança, eles se preocupam, resistindo à mudança. Despersonalização do regulamento As pessoas passam a possuir caráter impessoal, pois começam a olhar os colegas como membros da organização. Os colegas passam a se comunicar com os cargos ou os registros ou em qualquer forma imposta pela empresa. Categorização como base do processo decisorial A burocracia assenta-se em uma rígida hierarquização da autoridade, ou seja, na burocracia quem toma as decisões são as pessoas que estão no mais alto nível da hierarquia. Mesmo que não saiba do assunto, ele é o único com poder de decisão. Superconformidade às rotinas e aos procedimentos A burocracia baseia-se em rotinas e procedimentos. Na burocracia as rotinas e os procedimentos tornam-se absolutos e sagrados para os funcionários. Os funcionários passam a trabalhar em função das regras e dos procedimentos da organização e não mais para os objetivos organizacionais, com isso perdem flexibilidade, iniciativa, criatividade e renovação. 50 UNIDADE II │ PRINCIPAIS MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO Exibição de sinais de autoridade Como a burocracia enfatiza a hierarquia, tem como sistema identificar quais as pessoas que possuem mais poder, como, por exemplo, as mesmas salas, os uniformes. Dificuldade no atendimento a clientes e conflitos com o público Os funcionários trabalham voltados ao interior da organização e isso leva a conflitos com os clientes. Os clientes necessitam de atendimentos personalizados, mas na burocracia os funcionários atendem os clientes num padrão, fazendo com que os clientes fiquem insatisfeitos com os serviços e façam pressões, com isso ameaçam a segurança, daí a tendência à defesa contra pressões externas à burocracia. A superconformidade é uma disfunção da burocracia, isto é, o apego excessivo a normas e regras, que deixam de ser meios para o atingimento de determinados fins e passam a serem fins em si mesmos, dando origem ao ritualismo e ao formalismo. Weber, no entanto, já observara a fragilidade da estrutura racional (ETZIONI, 1976). Conforme Etzioni, numa organização burocrática ocorre um dilema típico: por um lado, atuam constantes forças exteriores à estrutura para encorajar o burocrata a seguir normas diferentes das estatuídas para a organização; e, por outro, ocorre uma tendência ao enfraquecimento do compromisso dos subordinados com as regras burocráticas. Assim, em face do elevado nível de renúncia necessário à manutenção da capacidade de restringir-se às normas, “as organizações burocráticas tendem a se desfazer, seja na direção carismática, seja na tradicional, em que as relações disciplinares são menos separadas das outras, mais naturais e afetuosas” (ETZIONI, 1976, p. 85). Outro fenômeno disfuncional, observado nas organizações formais, é o formalismodistanciamento entre o plano formal e o real. Na perspectiva de Riggs (1964, p. 123), tal fenômeno “corresponde ao grau de discrepância entre o prescritivo e o descritivo, entre o poder formal e o poder efetivo, entre a impressão que nos é dada pela constituição, pelas leis e por regulamentos, organogramas e estatísticas, e os fatos e as práticas reais do governo e da sociedade”. Percebemos, assim, que a questão é bem mais complexa do que Weber a fez parecer. Nem sempre a burocracia gera estabilidade e eficiência Graus da Burocratização nas Organizações Alvir Gouldner realizou uma pesquisa que permitiu concluir que não há um único tipo ou modelo de burocracia, mas uma enorme variedade de graus diferentes de 51 PRINCIPAIS MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO │ UNIDADE II burocratização. Durante longos anos, certa empresa fora administrada de maneira muito informal, com intervalos de almoço amplos, horários de entrada e saída bem folgados, permissão para os empregados utilizarem material da companhia para uso próprio, política de não demitir ninguém e de somente admitir novos funcionários considerando laços de famílias, de amizade e residência da comunidade semirrural em que se situava a empresa. Antes de 1948, o padrão de atitudes do pessoal para com a fábrica era favorável e positivo. Os operários consideravam as normas disciplinares da fábrica como “lenientes”, suaves e orientadas para os objetivos da produção e internalizavam o seu papel por um conjunto de normas técnicas. O padrão de comportamento dos operários caracterizava-se por um sistema de julgamentos, atitudes e sentimentos positivos, que predispunham a uma reação favorável dos operários à fábrica e a uma confiança nos seus superiores. Em 1948, assumiu um novo gerente (Peele), que veio alterar substancialmente essa situação. Ele era bastante apoiado pelos executivos do escritório central, chegando a pressioná-lo sob este aspecto. O controle do gerente sobre os supervisores tornou cerrado o controle sobre os operários. Estes passaram a modificar substancialmente as suas atitudes para com a organização. A supervisão fechada desenvolvida por Peele passou a encerrar a administração dentro de um círculo vicioso. » O supervisor exerce uma supervisão cerrada e sob pressão sobre o operário. » O supervisor passa a receber o operário como uma pessoa não motivada para o trabalho. » O supervisor passa a vigiar e a controlar com mais pressão o operário para obter dele maior rendimento. » O supervisor desperta o rancor ou a apatia no operário. » O supervisor passa a perceber, com mais intensidade, o operário como uma pessoa não motivada para o trabalho. 52 CAPítulo 3 Administração Pública gerencial Com o objetivo de tornar a administração pública mais efi ciente, surge a Administração Pública Gerencial. Esta vem para aumentar a qualidade e reduzir custos, mudando o foco dos serviços para o cliente: população. Qual seria a principal diferença entre a administração de empresas para a adminstração pública? Bem, seria o foco de seu objeto. Ambas têm por obrigação montar uma estrutura organizacional para construir um processo que fi nalize na concretização da sua missão. De modo geral, identifi camos que o foco da administração de empresas é o lucro. Porém, alcançar o máximo lucro é objetivo direto de um departamento específi co, para os demais este objetivo é secundário e cabe a estes colaborar com o melhor suporte para que o primeiro alcance seu objetivo. Podemos perceber, também, que dentro de toda organização privada existem departamentos com o mesmo objeto da administração pública. Como assim? Apresentam o objetivo de satisfazer as necessidades da população e criar um ambiente favorável ao desenvolvimento da mesma. Correto? Neste caso, entenda-se como população empregados do departamento responsável pelo máximo lucro. Assim, este modelo traz alguns questionamentos: » Se funciona na organização privada por que não pode funcionar na pública? » Se as empresas privadas colhem bons resultados devido sua gestão, por que não aplicar na gestão pública? Histórico O decreto de Lei no 2.300 de 1986, estatuto jurídico das licitações e contratos administrativos, foi promulgado na década de 1980. A Constituição Federal de 1988 53 PRINCIPAIS MODELOS DE ADMINISTRAÇÃO │ UNIDADE II consolidou o sistema capitalista no âmbito da economia. Esta constituição adotou um modelo de estado bem aparelhado e rígido, mas também, instituindo regras de transparência e moralidade, como, os concursos públicos para o provimento dos cargos efetivos e dos empregos públicos. Mudanças significativas ocorreram na administração pública com a elaboração da constituição de 1988. Esta vem como produto dos embates pela redemocratização. Mesmo redistribuindo tarefas e recursos orçamentários para estados e municípios, este reconhece o valor político do cidadão e de sua participação no controle dos serviços públicos. Esta nova administração surge com o objetivo de solucionar os entraves causados pela burocrática, mesmo apoiada nela. Na década de 1990, surge a ideia da reforma do estado, com o plano diretor de reforma do estado em 1995; tal instrumento foi utilizado para consolidar a estabilização e confirmar o crescimento sustentado da economia. Devido diversas crises econômicas pelas quais o país passou, a ineficiência dos serviços prestados pelo estado ficaram em destaque. O Estado era visto como ineficiente, pois não conseguia levar adiante o desenvolvimento do país e nem satisfazer as necessidades públicas. O cidadão passa a ser um cliente e não apenas uma espécie de subordinado do estado. A República Federativa do Brasil está em uma nova fase, após superado o regime ditatorial e promulgada a constituição, o cidadão tem o estado como um provedor de necessidades. Para provocar uma mudança nas organizações públicas: maior eficiência, desburocratização de procedimentos e efetividade dos serviços, o conceito de cidadão muda. Este passa a ser visto como cliente. No ano de 1995 foi criado o Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado – MARE. O estado liberal precisava atender as necessidades da globalização econômica, com o intuito de promover o desenvolvimento tecnológico e expandir a economia. No ano de 1998, o plano foi consolidado por meio da Emenda Constitucional no 19. Este promoveu medidas com o intuito de melhorar a eficiência da máquina pública, porém, ao mesmo tempo, ela é forçada a diminuição dos seus quadros. As classes empresariais, como também, a opinião pública, começam a desconfiar quando o estado se intromete na atividade econômica. Neste momento, inicia um movimento de privatizações, com a venda de empresas estatais. Esse é o chamado «neoliberalismo econômico”. Esta nova administração, a administração pública gerencial, exige algumas mudanças de cunho cultura, estrutura e de gestão. Exige também uma nova maneira de olhar para os interesses da sociedade. O cidadão é o cliente dos serviços públicos, como também, seu contribuinte de impostos. Neste cenário, se o estado atender os anseios do cidadão, a avaliação dos resultados de suas ações será positiva.

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