ATO ADMINISTRATIVO

UNIDADE VII: ATO ADMINISTRATIVO

I - Introdução

Trata-se de tema que foi discutido com preponderância até o advento da Constituição da República de 1988, momento a partir do qual as discussões se voltaram, sobretudo, à temática do processo administrativo. A importância do ato administrativo, porém, não pode ser desprezada. 

Na teoria geral do direito, o ato geralmente é associado à presença e à vontade humanas, diferentemente do fato que, por sua vez, encontra-se associado à natureza. Em conceito mais restrito, o fato jurídico está associado à possibilidade de produzir efeitos jurídicos; divide-se em voluntário e involuntário. No fato jurídico voluntário situam-se: ato jurídico (lícito e ilícito) e negócio jurídico.

Os atos, como dito, envolvem vontade humana vinculada, por exemplo: a locação de um bem é um negócio jurídico tendo em vista a existência de autonomia de vontade, há liberdade para pactuar; mas “pagar o aluguel” é um ato jurídico, pois que se trata de conduta necessária e vinculada.

Os atos jurídicos podem ser privados, administrativos ou outros que, não sendo administrativos, se regem pelo direito comum. Nesse aspecto, torna-se necessário retomar a ideia de funções estatais (administrativa, legislativa e jurisdicional). A função legislativa está ligada a um ato institucional (a lei), uma abstração que deve ser conformada às situações concretas e individuais. Os fenômenos que lhe sucedem (isto é, que sucedem a lei) são normalmente administrativos: o ato administrativo complementa a lei. O exercício da função jurisdicional, por sua vez, pressupõe a existência d em conflito quanto à aplicação/realização do direito e tem como objetivo removê-lo.

Necessário é ressaltar que a função administrativa se distribui entre os outros poderes, não se esgota no poder executivo. Os atos da administração dizem respeito aos atos de direito privado praticados pela Administração (ex.: compra e venda); aos atos materiais, que envolvem apenas execução (ex.: demolição de um prédio); aos atos de conhecimento, que apresentam opinião ou juízo de valor (ex.: atestados e pareceres); aos atos normativos,  (ex.: resoluções, decretos e portarias); atos bilaterais (ex.: contratos e convênios); e atos administrativos em sentido estrito.

É possível notar que a expressão “atos da administração” é mais abrangente que a expressão “ato administrativo”. Cada um dos critérios utilizados inclui categorias diferentes de atos, mas a nós interessa o ato administrativo em sentido estrito que, como visto, é apenas uma das espécies dos atos da administração. 

Como precedentes, no que concerne ao ato administrativo em sentido estrito, cita-se as expressões “atos do rei”, “atos do fisco” e “atos da coroa”. Já no século XIX, o Repertório de Merlin traz, textualmente, o primeiro conceito de ato administrativo, definindo-o como “ordenança ou decisão de autoridade administrativa que tenha relação com a sua função”. As primeiras noções foram construídas no sistema europeu continental e a ideia de ato foi construída a partir das ideias relativas ao constitucionalismo, legalidade e separação de poderes. 

II - Critérios para conceituar os atos administrativos / Conceito dos atos administrativos

1) Subjetivo: tendo por base o critério subjetivo ou orgânico, atos administrativos podem ser definidos como aqueles que são praticados pelos órgãos do poder executivo, ficando excluídos os atos decorrentes dos poderes legislativo e jurisdicional. Nota-se que o foco para definição do conceito está no órgão que pratica o ato. O problema é que, como visto, os demais poderes também executam atos administrativos.

2) Objetivo: sob a perspectiva objetiva ou funcional, ato administrativo é a manifestação de vontade do Estado no sentido de estabelecer um comando para complementar a lei ou para satisfazer os interesses públicos preestabelecidos pela lei, podendo ser editado por órgãos pertencentes a qualquer um dos poderes. Não interessa quem o realiza, mas a que se presta. Trata-se de conceito mais utilizado.

Celso Antônio Bandeira de Mello entende que a ideia de ato administrativo está diretamente ligada à existência de “potestade” (manifestação de autoridade) e verticalidade. Isso, porque o renomado autor defende a Supremacia do interesse público sobre o privado.

No Brasil, os administrativistas desenvolveram conceito de ato administrativo a partir da definição trazida pelo artigo 81 do CC/1916 (“todo ato lícito, que tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar ou extinguir direitos”).

Cita-se, à título de exemplo, as definições construídas por alguns autores acerca dos atos administrativos: 

- Lúcia Valle Figueiredo: “ato administrativo é a norma concreta emanada pelo Estado - ou por quem esteja a agir em seu nome - que tem por finalidade criar, , modificar, extinguir ou declarar relações jurídicas entre este (Estado) e o administrado, suscetível de ser contratado pelo poder judiciário”;

- Celso Antônio Bandeira de Mello:  “é a declaração do Estado ou de quem lhe faça as vezes, expedida em nível inferior à lei - a título de cumpri-la - sob regime de direito público e sujeita a controle de legitimidade por órgão jurisdicional” (o conceito abrange atos individuais, normativos, unilaterais e bilaterais, declarações de juízo, de conhecimento, de opinião e de vontade);

- Florivaldo Dutra: “ato administrativo é a manifestação (unilateral) de vontade do Estado ou de quem lhe faça as vezes, expedida em nível infralegal, sob regime de direito público e sujeita a controle de legalidade por órgão jurisdicional, com a finalidade de criar situações jurídicas individuais(ou concorrer para formação destas)”;

- Maria Sylvia Zanella di Pietro: “é a declaração do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurídicos imediatos, com observância da lei, sob regime de direito público e sujeita a controle pelo poder judiciário” (exclui, por exemplo, atos normativos e de conhecimento).

Nota-se que em todos os conceitos o ato administrativo diz respeito a norma concreta, expedida em nível inferior à lei e sujeita ao controle jurisdicional. Maria Sylvia, porém, restringe os atos administrativos àqueles atos que geram efeitos imediatos.