COMPETÊNCIA CONCORRENTE LIMITADA: O PROBLEMA DA CONCEITUAÇÃO DAS NORMAS GERAIS

FICHAMENTO

COMPETÊNCIA CONCORRENTE LIMITADA: O PROBLEMA DA CONCEITUAÇÃO DAS NORMAS GERAIS – MOREIRA NETO

1. Partilha de competência federativa

O poder do Estado, simples e uno em sua essência, é quanto à sua origem, o resultado da concentração institucional de vários tipos de forças resultantes da sociedade. A partir do fenômeno da concentração do poder no Estado desdobram-se os fenômenos secundários e derivados da destinação, do emprego, da distribuição, do controle e da detenção do poder, que tem natureza político-jurídica. Quer se aqui estudar o Na instituição estatal o poder se exprime em competências institucionais para seu exercício e o tema também se versa comodamente sob os títulos partilha ou repartição de competências. Se no Estado unitário essa partilha atende a critérios predominantemente funcionais, no Estado federativo há uma junção do critério funcional com o espacial, sendo o poder dividido entre entidades territoriais políticas, multiplicando-se os problemas da partilha de poder. O centro do problema        da partilha de poderes está no legislativo, isso porque é ele quem estabelece a dimensão do exercício dos demais poderes. A partilha federativa deu origem às classificações de poderes enumerados e remanescentes e de poderes explícitos e implícitos.

1. Competência concorrente clássica

Existem ainda competências que podem ser exercidas tanto pela União quanto pelos Estados a existência delas levou a uma terceira classificação: poderes exclusivos e poderes concorrentes. Essa é caracterizada pela disponibilidade ilimitado do entre central de legislar sobre a matéria, até mesmo podendo esgotá-la, remanescendo aos Estados o poder de suplementação, em caso de ausência de norma federal, ou de complementação, para preencher lacunas acaso por ela deixada.

1. Surge a competência concorrente limitada

A Constituição alemã de 1919 traz duas novas modalidades de competência: a legislação de necessidade e a legislação concorrente limitada. A legislação de necessidade consistia em sempre que surgisse a ne4.cessidade de ditar disposições homogêneas, teria o Reich o direito de legislar sobre o bem-estar comum e a proteção da ordem e segurança públicas, permitindo uma expansão da competência central. A segunda autoriza o Reich a fixar normas gerais sobre vários temas e, nela está a origem e o modelo do instituto da competência concorrente limitada, tal como veio a fincar raízes e a se expandir em nosso país.

1. Amplia-se o problema

Apesar da problemática em torno da definição dos limites de atuação de União e do Estados existente na técnica de competência concorrente, o legislador constitucional brasileiro insistiu em adota-las afim de cumprir o objetivo político de unificar o essencial sem prejuízo da diversificação do secundário. Porém não houveram avanços doutrinários acerca da temática, nem na formulação de um conceito de normas erais nem de uma orientação empírica segura, sendo então o problema ampliado nas constituições de 1967 e 1969. Na competência concorrente clássica, a legislação estadual tanto pode ser supletiva como complementar, conforme o espaço que a legislação básica da União abre aos Estados. Já na competência concorrente limitada, a legislação de ambas ocupa espaços definidos e a dos Estados será, em regra, complementar e, apenas ocasionalmente supletiva. A omissão da União em exercer sua competência legislativa não poderia inibir os Estados-membros de exerceram a sua, já que não fora, na Constituição de 69, excluída a competência dos Estados para legislar supletivamente. Lembra o autor que , supletivo é o que se destina a suprir, preencher, substituir e que suprir não se confunde com suplementar (ampliar)

1. Generaliza-se o problema

O legislador constitucional da carta de 1988 considerou o instituto da competência constitucional limitada como um aperfeiçoamento político. Os profissionais do direito, entretanto,  preocupam-se com o problema da boa aplicação constitucional já que não há uma técnica razoavelmente segura para delimitar os dois campos de atuação legislativa que necessariamente se abrem com essa modalidade especial de concorrência.

O projeto de Constituição de 1988 contempla cinco modalidades de partilha de competência:

I- a competência privativa enunciada União, do art.23;

II- a competência comum enunciada da União, dos Estados, o Distrito Federal, do art.24; (Tem-se a modalidade de competência clássica, mas com duas novas modalidades: uma indiferenciação entre a competência administrativa e competência legislativa, pois o exercício de uma induz o da outra; a extensão das modalidades aos municípios)

III- a competência concorrente enunciada da União, dos Estados, e do Distrito Federal, do art.25; ( há a adoção da modalidade limitada: no âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais. O problema está no conceito de normas gerais, crucial para a aplicação correta das hipóteses no referido artigo previstas)

IV- a competência reservada não enunciada dos Estados do art.26; (

V- a competência reservada e comum, parcialmente enunciadas, dos Municípios, do art.36.”

1. Enfrentando o problema

O problema é encontrar um critério que diferecie normas gerais de normas específicas. Para Pontes de Miranda as normas gerais são normas fundamentais que estabelecem diretrizes, baixam regras jurídicas gerais, são limitadas e não podem exaurir o assunto de que tratam.  Para Manoel Gonçalves Ferreira a competência concorrente pode ser de duas espécies: a cumulativa e a não-cumulativa. A cumulativa existe sempre que não há limites prévios ao exercício da competência por parte da União, seja do Estado-Membro. Neste caso, havendo choque entre norma estadual e norma federal, prevalece a regra da União. Na espécie não-cumulativa, dentro de um mesmo campo matéria circunscrito horizontalmente, há uma limitação vertical e uma hierarquia daí decorrente. Isto é, compete à união editar normas até um determinado nível específico, deixando-se aos Estados o seu completamente. Cabe ao Estado-Membro a competência complementar. O autor reserva a expressão norma supletiva, ou seja, “de ocupar vaziou ou brancos”, para a legislação no exercício da competência concorrente clássica, que ele denomina, como vimos, de cumulativa. Por outro lado, a norma complementar, “ a que vem adicionar pormenores à regra primitiva nacional”, é a que resulta do exercício da competência concorrente limitada, que, por sua vez, ele denomina de não cumulativa, por causa da limitação vertical de poderes.