Gestão e uso de bens públicos

1 – INTRODUÇÃO

Todos os bens públicos são bens nacionais, pertencem a cada entidade pública que os adquiriram (federal, estadual ou municipal), conforme dispõe o Código Civil em seu art. 98, os bens públicos são “do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem”, e todo bem do Estado tem uma função na sociedade, devendo ser exercida de modo a atingir o interesse público.

A gestão desses bens públicos é feita pela Administração Pública que tem o poder de administrar esses bens, determinar sua utilização conforme sua natureza e destinação, além das obrigações de guarda, conservação e aprimoramento, portanto a gestão dos bens públicos encontra-se, umbilicalmente, atrelada à utilização e conservação.

O administrador dos bens públicos não possui o poder de alienação, oneração e aquisição desses bens. O poder de administração, subordinado às normas do nosso ordenamento jurídico, apenas confere ao administrador o poder, e ao mesmo tempo o dever, de zelar pelo patrimônio, devendo, para tanto, utilizar os instrumentos que apresentem como escopo a conservação dos bens ou, ainda, que objetivem obstar a sua deterioração ou perda.

Para Fernanda Marinela, “O dever de guarda consiste na vigilância constante com o intuito de garantir sua integridade e finalidade; na conservação, há o dever de cuidado quanto às suas características, e, no aprimoramento, as providências de aperfeiçoamento e valorização”.

Acontece que os bens públicos podem ser usados tanto pela pessoa jurídica de direitos público a que pertencem, independentemente de serem considerados de uso comum, de uso especial ou mesmo dominicais quanto sendo plenamente possível que aludidos bens sejam utilizados por particulares, ora com maior liberalidade, ora com a atenção aos preceitos normativos pertinentes, no entanto cabendo demonstrar que a utilização de bens públicos por particulares sejam para atender ao interesse público, aferido pela Administração, sendo possível, inclusive, a estruturação de regulamentação mais minuciosa, analisando os fins atendidos por aqueles, já que de nenhuma maneira é admitida a desvirtuação dos objetivos elementares para satisfazer interesse exclusivamente privados.

Portanto, os bens públicos podem ser utilizados pelos particulares, mas essa utilização será diferenciada, de acordo com a afetação desses bens e conforme doutrina de Fernanda Marinela, é necessário diferenciar as maneiras de utilização, das seguintes formas.

2 – CLASSIFICAÇÃO

2.1 - Utilização Comum Ou Normal

        É aquele que se exerce de conformidade com a destinação principal do bem. É todo aquele que se reconhece à coletividade em geral sobre os bens públicos, sem discriminação de usuários ou ordem especial para sua fruição. Trata-se do uso feito pelo povo em relação às ruas e logradouros públicos, dos rios navegáveis, do mar e das praias naturais. Hely Lopes Meirelles diz que “esse uso comum não exige qualquer qualificação ou consentimento especial, nem admite frequência limitada ou remunerada, pois isto importaria atentado ao direito subjetivo público do indivíduo de fruir os bens de uso comum do povo sem qualquer limitação individual” e Carvalho Filho, afirma que “uso comum é a utilização de um bem público pelos membros da coletividade sem que haja discriminação entre os usuários, nem consentimento estatal específico para esse fim”.

No uso comum do povo os usuários são anônimos, indeterminados, e os bens utilizados o são por todos os membros da coletividade, motivo pelo qual ninguém tem direito ao uso exclusivo ou mesmo a privilégio na utilização do bem.

Para esse uso são admitidas tão somente regulamentações gerais de ordem pública, cujo escopo seja promover a preservação da segurança, da higiene, da saúde, da moral e dos bons costumes, sem que haja particularizações de pessoas ou mesmo categorias sociais.

2.2 - Utilização especial ou anormal

É o que atende a finalidades diversas ou acessórias, é a utilização de bem público fora de sua destinação normal, de forma remunerada ou de modo privativo, excluindo assim a generalidade comum para o uso. Como aponto Carvalho Filho, “o sentido do uso especial é rigorosamente o inverso do significado do uso comum. Enquanto este é indiscriminado e gratuito, aquele não apresenta essas características”.

Uma das formas de uso especial de bens públicos está atrelada ao uso remunerado, consistindo na modalidade por meio da qual o administrado sofre uma espécie de ônus, sendo a forma mais comum o adimplemento de certa importância que possibilite o uso. Hely Lopes Meirelles, explica:

“Uso especial é todo aquele que, por um título individual, a Administração atribui a determinada pessoa para fruir de um bem público com exclusividade, nas condições convencionadas. É também uso especial aquele a que a Administração impõe restrições ou para o qual exige pagamento; bem como o que ela mesma faz de seus bens para a execução dos serviços públicos, como é o caso dos edifícios, veículos e equipamentos utilizados por suas repartições.”

E para Fernanda Marinela:

“É a hipótese em que, com base no art. 103 do CC, o administrado submete-se a certo ônus ou encargo, normalmente com o pagamento de um determinado valor para viabilizar o seu uso. Apesar de essa utilização ser tratada como de uso comum, não é a posição que prevalece, considerando que o acesso fica limitado ao pagamento da retribuição, portanto, uso especial. Por exemplo, o pedágio em rodovia ou ponte, a entrada em museus e teatros, além de outros”.

Caracteriza a utilização especial a exclusividade do uso aos que pagam a remuneração ou aos que recebem o consentimento estatal para o uso privativo, portanto, a onerosidade, nos casos de uso especial remunerado, e a privatividade.

2.3 - Utilização compartilhada

Na utilização compartilhada, pessoas públicas ou privadas, que prestam serviços públicos, necessitam de utilizar-se de áreas de propriedade de pessoas diversas ao mesmo tempo, sem que uma exclua ou impeça o uso da outra. O uso compartilhado é plenamente verificável, por exemplo, no uso de determinadas áreas para a instalação de serviços de energia, de comunicações e de gás canalizado, e pode ser constituída por convênio, contrato ou servidão de passagem, conforme a situação concreta.