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A Problemática da Competência no Âmbito da Saúde

O Art. 23, II, da Constituição Federal, atribui à União, aos Estados-membros, ao Distrito Federal e aos Municípios, a comum competência de zelar pela assistência à saúde da população, cada ente no seu âmbito administrativo, mas cabendo a todos e a cada um, a responsabilidade de cuidar da saúde, da assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência. A Lei Orgânica da Saúde (Lei n°8.080/90), em seu Capítulo IV, também determina a responsabilidade solidária entre os entes pelas prestações necessárias à efetivação do direito à saúde.

Porém, no que se refere à responsabilidade de cada ente federativo pela concretização do direito à saúde, cumpre fazer menção a dois princípios que se relacionam: princípio da forma federativa do Estado e o principio da autonomia municipal.

A forma federativa de Estado prevê a descentralização do poder político e administrativo, evitando a sua concentração e garantindo a autonomia de cada ente federado (União, Estados-membros, Distrito Federal e Municípios). A autonomia municipal está centrada nos art. 29 e 30 da Constituição, os quais conferem ao Município, autonomia política, administrativa, financeira e de organização.

A fim de facilitar a compreensão sobre o tema, vale mencionar o entendimento de Mariana Filchtiner Figueiredo (2007, p.151):

A idéia de federação traz ínsita a noção de descentralização do poder e da autonomia, no sentido de capacidade de autogoverno, por meio da emanação de leis e decisões próprias por diferentes entes dentro de um mesmo Estado constitucional.

No que tange ao direito à saúde, o federalismo, privilegia o poder local como sendo o responsável principal por ações e prestações que visem assegurar a execução do referido direito, “uma vez que a responsabilidade deve ser especificada para que o direito seja garantido” (DALLARI, 1988 apud FIGUEIREDO, 2007, p. 157). No Estado Federativo, a realização do direito à saúde passa a ser de responsabilidade precípua do Município, cuja prioridade é atender às necessidades locais. A descentralização sanitária passa a ser uma questão de democracia, facilitando a participação e o acesso popular na definição do conteúdo dos interesses locais, e na efetivação do direito à saúde, já que busca particularizar o sistema de saúde e o seu conceito, a partir das realidades do local.

Em que pese o Município seja equiparado aos demais entes federativos, através da autonomia garantida a cada um, Andreas Joachim Krell, entende que “o município sozinho, não é capaz de delimitar as responsabilidades pela execução dos serviços públicos e de definir o conteúdo do seu interesse local”. Ainda, afirma que a previsão constitucional da competência concorrente entre as esferas federativas, no que diz respeito à saúde, acaba por facilitar a omissão àquelas prestações e ações que são de competência comum, pois “cabendo indiferentemente a qualquer nível de governo a prestação de um serviço, fácil se torna a omissão de qualquer deles, na esperança de que os demais decidam assumir o encargo” (KRELL, 1999, p.2).

Neste contexto, cumpre fazer menção ainda, ao princípio da subsidiariedade, articulado por Tatiana Maria Silva Mello de Lima (2008, p.4) nos seguintes termos:

[...] a autoridade superior somente deve desempenhar as atividades que a autoridade inferior não conseguir realizar sozinha, assim, a entidade superior somente age quando a inferior tiver dificuldades em realizar as atividades necessárias à sociedade. Com isso, a preservação da autonomia do Federado é efetivada e este pode exercer sua autoridade plenamente.

Mariana Filchtiner Figueiredo (2007, p. 158-159.), entende que o federalismo e a autonomia municipal, são ignorados quando, na interpretação constitucional, se fala em responsabilidade solidária, expondo assim sua opinião:

[...] há de ser afastado o entendimento que admite a solidariedade entre os entes federativos na consecução das medidas tendentes à realização do direito à saúde, sobremodo daquelas relacionadas ao fornecimento de prestações materiais, para afirmar-se, em sentido diverso, que as relações entre União, Estados-membros, Distrito Federal e Municípios se regulam pela subsidiariedade na responsabilidade pelo fornecimento das prestações materiais [...]

Conforme o acima mencionado, a autora entende que deve prevalecer o princípio da subsidiariedade entre os entes federados na sua responsabilidade em executar ações e políticas de saúde, em consonância ao federalismo e à autonomia municipal, que são cláusulas pétreas do nosso sistema constitucional. A sua opinião, também leva em consideração, o fato de que o Sistema Único de Saúde, que será objeto de estudo do próximo tópico, adota e pressupõe o referido principio em relação ao dever de executar os serviços de saúde, “no sentido de atribuir aos Estados e à União, somente as tarefas que Municípios e Estados, respectivamente, não puderem executar satisfatoriamente, ou requeiram dimensão regional ou nacional” (WEICHERT, 2004 apud FIGUEIREDO, 2007, p.165).

A problemática da responsabilidade concorrente entre União, Estados-membros, e Municípios, no que se refere à efetivação da saúde popular é preocupante, porque é o paciente quem sofre o prejuízo com o “jogo de empurra” entre as esferas do poder público. A autonomia municipal pode ser entendida como uma solução, a responsabilidade primordial ficaria sempre com o Município. Porém não existe dispositivo expresso a na Constituição Federal Brasileira que obrigue o Município a realizar e prestar os serviços necessários à efetivação da saúde. Andreas Joachim Krell (1999, p.2) faz importante colocação a este respeito:

A Constituição Brasileira de 1988, na base da ideologia de uma autonomia municipal formalmente fortíssima, não prevê a possibilidade da obrigação dos entes locais para o desempenho de determinadas tarefas e serviços públicos. A única verdadeira obrigação dos municípios brasileiros para cumprir uma determinado serviço público existe na área da educação. O Art. 212 da Constituição Federal os obriga a aplicar vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos na manutenção e desenvolvimento do ensino.

(...)

As Constituições Estaduais e mesmo a legislação infraconstitucional não podem criar obrigações para os municípios.

A exposição feita acima, apenas