Ação Popular

AÇÃO POPULAR

1. CONCEITO e PREVISÃO LEGAL

Cada autor dá um conceito diferente de ação popular. Eu, para fins didáticos, vou adotar o conceito do Hely Lopes Meirelles porque quem melhor trabalha a ação popular, não é o constitucionalista ou o processualista. O que melhor investiga é o administrativista, exatamente porque há uma intimidade muito grande entre a ação popular e o direito administrativo.

“A ação popular é um mecanismo constitucional de controle popular da legalidade/lesividade dos atos administrativos.”

Hely usa uma expressão, ele diz que a ação popular é uma ação de caráter cívico-administrativa, pois envolve a cidadania e a Administração Pública, mistura o controle da Administração através do exercício da cidadania.

A ação popular tem previsão no art. 5º, LXXIII, da CF, que estabelece o seguinte:

LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência;

Esse é o cerne da ação popular, que é regulamentada pela Lei 8.417/65. É uma lei velha, mas ainda boa. É vigente no regime da Constituição de 1964. Atenção, porque além da Constituição Federal e da Lei de Ação Popular, você não pode esquecer que a ação popular é uma ação coletiva e acaba sendo regida também pelo microssistema. Você não pode esquecer que se aplica, naquilo que for possível, as disposições do CDC e da Lei de Ação Popular.

A ação popular está na nossa Constituição desde 1891, nasceu no direito romano. Ela é muito antiga. E é muito pouco usada. Nos meus 11 anos de magistratura vi apenas uma ação popular. É muito pouco, em razão da importância que tem. E a ação popular tem apenas duas súmulas, ambas do STF:

STF Súmula nº 101 - 13/12/1963 - O mandado de segurança não substitui a ação popular.

A ideia é que o MS é para proteção do direito individual, líquido e certo, ao passo que a ação popular tem um objetivo maior, que é o controle da Administração, através do exercício da cidadania.

STF Súmula nº 365 - 13/12/1963 - Pessoa jurídica não tem legitimidade para propor ação popular.

Fala algo simples e óbvio. A ideia é que se a ação é popular, pessoa jurídica não teria legitimidade. Existe um motivo para essa súmula ter vindo à tona. É que alguns autores começaram a sustentar que se o assunto fosse sobre matéria ambiental, nos termos do art. 225, da CF (“todos devem proteger o meio ambiente, todos tem direito a um meio ambiente saudável”), a pessoa jurídica também poderia propor ação popular ambiental. Se todos devem proteger, a pessoa jurídica também poderia proteger através da ação popular ambiental. Só que isso viola a própria CF, que fala só do cidadão e viola o Lei 8.417. Por isso, o Supremo editou a súmula, para dizer que pessoa jurídica não tem legitimidade para ação popular.

2. OBJETO DA AÇÃO POPULAR

O objeto da ação popular tem previsão nos arts. 5º, LXXIII, da CF e também no art. 1º, §§ 1º e 2º, da LAP. E qualquer semelhança com a ação civil pública não é mera coincidência. É para ser semelhante mesmo. Todos os dispositivos comentados vão estabelecer que a ação popular serve para:

 Tutela preventiva (inibitória ou de remoção dos ilícitos) e

 Tutela reparatória

Dos seguintes bens e direitos difusos:

o Patrimônio Público

o Moralidade administrativa

o Meio ambiente

o Patrimônio histórico e cultural

Quero fazer alguns destaques sobre as particularidades da LAP, porque o resto é tudo igual à ACP e não preciso ficar repetindo tudo o que já disse.

1ª Observação: A ação popular tem um objeto bem menor do que o da ação civil pública porque a ação popular não se presta à defesa de qualquer direito metaindividual. A ação popular se presta à defesa exclusivamente dos mais abstratos direitos metaindividuais, que são direitos difusos (aqueles cujos sujeitos são indeterminados e indetermináveis, ligados por circunstâncias de fato extremamente mutáveis), são os direitos mais abstratos: meio ambiente, patrimônio histórico, moralidade administrativa, patrimônio público. São típicos exemplos de direitos difusos, tanto que a doutrina é uniforme no sentido de apontar que a ação popular se presta só para a defesa dos interesses difusos, sendo que a ação civil pública não funciona assim. A ação civil pública se presta à defesa dos interesses difusos, mas também dos coletivos e individuais homogêneos. Então, o objeto da ação popular é bem menor.

2ª Observação: Patrimônio público – Eu quero falar sobre essa expressão e, para tanto, vamos ler o art. 1.º, da LAP, mas antes, anote o conceito de patrimônio público para fins de ação popular, que é amplíssimo:

“A proteção do patrimônio público ocorre contra qualquer pessoa jurídica de direito público, ou contra entidade que o Estado subvencione na proporção do dinheiro público aplicado.”

A ação popular, óbvio que em 95% das vezes ela vai caber contra pessoa jurídica de direito público porque é quem mexe com dinheiro público. Mas muitas vezes, há pessoas jurídicas de direito privado que são subvencionadas, que são patrocinadas pelo dinheiro público. Na medida em que há dinheiro público em entidade privada, essa entidade privada é ré em ação popular. Vamos ler o art. 1.º da LAP para você entender o alcance da expressão patrimônio público e para que você saiba que ela pega também pessoas jurídicas de direito privado.

Art. 1º Qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a anulação ou a declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados, dos Municípios, de entidades autárquicas, de sociedades de economia mista (Constituição, art. 141, §