Tribunal De Contas

O Papel dos Tribunais de Contas no Brasil

O Controle da Administração Pública pode se dar sob dois aspectos: político e administrativo. O primeiro, estudado pelo Direito Constitucional, está diretamente relacionado ao "sistema de freios e contrapesos", enquanto o segundo, estudado pelo Direito Administrativo, se refere à atividade administrativa propriamente dita.

Conforme José dos Santos Carvalho Filho , o controle da Administração Pública representa

o conjunto de mecanismos jurídicos e administrativos por meio dos quais se exerce o poder de fiscalização e de revisão da atividade administrativa em qualquer das esferas de poder.

Esta fiscalização e revisão são os elementos fundamentais do controle, sempre calcados no princípio da legalidade. A fiscalização nada mais é que o poder de verificação das atividades dos órgãos e agentes administrativos; é a verificação de que as atividades públicas estão cumprindo suas finalidades, enquanto a revisão é o poder de corrigir condutas administrativas, seja porque eivadas de vícios de legalidade, seja em função de mudanças nas políticas públicas.

Este controle da Administração Pública é amplo, ou seja, abrange todos os Poderes da República pois é através dele que será aferida a legitimidade das condutas administrativas, sendo uma garantia para nós administrados e para a própria Administração. Sua natureza é de princípio fundamental, vez que assim foi tratado pelo DL 200/67, (Estatuto da Reforma Administrativa Federal), que o elencou entre os cinco princípios fundamentais aos quais deverá estar atrelada a Administração: planejamento, coordenação, descentralização, delegação de competência e controle.

Esse controle da Administração Pública sofre diversas classificações doutrinárias. Contudo, para o fim a que nos propomos, interessa saber que os Tribunais de Contas enquadram-se no chamado controle legislativo sob o aspecto financeiro, que pode ser interno ou externo, isto porque se situa em Administração diversa daquela onde a conduta ou ato administrativo se originou.

Esse controle financeiro é exercido pelo Poder Legislativo e pelas Cortes de Contas. Sua previsão constitucional encontra-se entre os arts. 70 a 75 da Constituição de 1988, na seção intitulada "da fiscalização contábil, financeira e orçamentária", que por sua vez encontra-se no capítulo relativo ao Poder Legislativo.

Pelo fato de os Tribunais de Contas estarem previstos constitucionalmente no capítulo dedicado ao Poder Legislativo, há doutrinadores que entendem estarem estas Cortes subordinadas àquele Poder. Contudo, é amplamente dominante o entendimento de que não existe uma relação de subordinação. Os Tribunais de Contas não integram o Poder Legislativo, nem estão a ele subordinados. Existe, sim, uma relação de cooperação.

Para subsidiar este entendimento, faz-se mister a análise de alguns dispositivos constitucionais.

Primeiramente, o art. 70, ao mencionar quem deve prestar contas, deixa claro que o controle externo e interno será efetuado em todas as entidades da Administração Direta e Indireta, estando obrigada a prestar contas qualquer pessoa, física ou jurídica, pública ou privada que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiro, bens e valores públicos. Desta forma, o Poder Legislativo também presta contas às Cortes de Contas. Assim, como poderiam estas estarem subordinadas àquele? Sobre esta prestação de contas já decidiu diversas vezes o Supremo Tribunal Federal:

Em seguida, o art. 71 prevê que o controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do TCU, e elenca as competências deste Tribunal. Ora, a própria Constituição dispõe que a atividade dos Tribunais de Contas é auxiliar à do Poder Legislativo. Estarão atuando, como dito, em regime de cooperação.

Além disso, nossa Lei Maior assegura aos membros dos Tribunais de Contas as mesmas garantias de independência relativas aos membros do Poder Judiciário, conforme se depreende da leitura do art. 73, §3° e, por simetria, do art. 128, § 3°, da Constituição do Estado do Rio de Janeiro.

Ainda como argumento final, é possível trazer o art. 31,§1°, CR/88, que dispõe que:

O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver.

Assim para o auxílio na função de controle externo, não é sequer preciso que o órgão responsável pertença à estrutura ou complexo orgânico que será auxiliado. Por exemplo: o TCE/RJ fiscaliza todos os Municípios do Estado do Rio de Janeiro, salvo o próprio Município do Rio, que possui Tribunal de Contas Municipal. Alguém ousaria opinar no sentido de que esta Corte está subordinada à Câmara Municipal de Campos? Ou à de Miracema? Claro que não.

Desta forma, os Tribunais de Contas não estão em qualquer dos três poderes. Sua natureza é de órgão independente que auxilia todos os poderes da federação e ainda, a comunidade. Auxilia o Poder Legislativo prestando-lhe informações, pareceres e relatórios [02]; e os Poderes Judiciário e Executivo orientando sua atuação no controle interno e na autotutela da legalidade. Por fim, auxilia também a comunidade, uma vez que a Constituição de 1988 alargou seu contato conosco ao prever, em seu art. 74, §2°, que qualquer cidadão pode denunciar irregularidades e ilegalidades à Corte de Contas, ou seja, a Constituição aumentou a participação popular no controle do patrimônio público, passando a servir à sociedade de forma direta e indireta (através do controle externo).

Da atividade dos Tribunais de Contas propriamente dita, a começar por uma leitura prática dos dispositivos constitucionais, tentando englobar não só o TCU, mas os TCE’s e TCM’s, até porque o art. 75 da CR/88 estabelece que, no que couber, é claro, as normas relativas ao TCU serão aplicadas às Cortes Estaduais e Municipais.

No que tange aos Tribunais de Contas Municipais – TCM’s, importa ressaltar que, no Brasil, são em número de dois, situados nos Municípios do Rio de Janeiro e São Paulo. São numerus clausus e foram recepcionados pela CR/88 (art. 31, §1°), que no art. 31, § 4° vedou a criação de tribunais, conselhos ou órgãos de contas municipais. Desta forma, na grande maioria dos Estados da Federação,