A Lei De Responsabilidade Fiscal E A Atuação Do Administrador Público Na Gestão De Pessoal: Limitações à Terceirização De Atividades Na Administração Pública

A Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei Complementar 101 de 4 de maio de 2000, teve sua origem na C.F./88, em seu art. 163, no qual autoriza a criação de Lei Complementar para regulamentar as Finanças Públicas em todos os níveis Federal, Estadual e Municipal, com o objetivo de moralizar a Administração Pública Brasileira.

Art. 163 da C.F./88

Lei complementar disporá sobre:

I - finanças públicas;

II - dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e demais entidades controladas pelo poder público;

III - concessão de garantias pelas entidades públicas;

IV - emissão e resgate de títulos da dívida pública;

V - fiscalização das instituições financeiras;

VI - operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios;

VII - compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da União, resguardadas as características e condições operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional.

A C.F. em seu art. 169 estabelece limites para as despesas de pessoal ativo e inativo da União a partir de lei complementar e em seu art. 165 normatiza a gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta, bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos.

A LRF alicerçada nos princípios do Direito Administrativo, em seu art. 37 da C.F., de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, traz mudanças institucionais e culturais, introduzindo restrições orçamentárias na legislação brasileira, segundo a Prof. Maria Silvia Zanella de Pietro em sua conceituação de finalidade:

A finalidade do controle é a de assegurar que a administração atue em consonância com os princípios que lhe são impostos pelo ordenamento jurídico, como os da legalidade, moralidade, finalidade pública, publicidade, motivação, impessoalidade; em determinadas circunstâncias, abrange também o chamado controle do mérito e que diz respeito aos aspectos discricionários da atuação administrativa. (Di Pietro, Maria Silvia Zanella. Direito Administrativo, Atlas, Rio de Janeiro, 12° ed. P. 575.)

Objetivos da LRF

Temos já no caput do 1° artigo a síntese do seu objetivo principal “normas de finanças, voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal”, o que representa ações mais planejadas e transparentes, equilíbrio entre receita e despesa “contas primárias”, com prevenção de riscos e correção de desvios, incluindo renúncia de receita e geração de despesas com pessoal, seguridade, dívida, operações de crédito, concessão de garantia e inscrição de restos a pagar, prevenindo assim o endividamento (operação de crédito), maior problema macroeconômico.

No que tange a transparência, o princípio da publicidade atua para levar conhecimento e participação da sociedade através de mecanismos de participação popular referido no art. 48, parágrafo único.

Disponibilidade das contas do exercício para apreciação dos cidadãos, assim como relatórios de gestão fiscal e execução orçamentária com livre acesso ao cidadão.

No que se refere a terceirização a LRF vem acrescentar um restrição a mais junto a critérios já prescritos em leis anteriores confirmadas também na LRF, como na restrição e execução de atividade-meio, como o fornecimento de mão-de-obra, como explica a brilhante Profª Aricia Fernandes Correia em seu trabalho sobre despesa de pessoal, em parceria com as Profª Eliana Pulcinelli Flamarion e Vanice Regina Lírio do Valle: “A terceirização lícita em matéria de Administração Pública, é aquela de que delega a outrem, o terceiro, que não o servidor público, um determinado serviço especializado, complementar e acessório às suas funções precípuas, cuja prestação dependerá de pessoas vinculadas ao ente terceirizado e, não, ao Ente Público. Quando a Administração, em sentido lato, para se dedicar aos serviços públicos a que está obrigada, terceiriza serviços instrumentais à consecução de seus fins, tem-se aí estabelecida, de forma legítima, uma parceria entre o Administrador e o terceiro contratado. O que uma pessoa jurídica, quer privada, que pública, que é a que nos interessa, pode terceirizar, porém, é o serviço em si - cuja execução poderá necessitar de mão-de-obra - e não o servidor público, como na hipótese de entrega a outros, despidos de direitos estatutários ou trabalhistas, as tarefas que lhe sejam próprias. É ilegal, portanto, a contratação de servidores por meio de interposta pessoa - já que vil seria considerar lícita a intermediação de mão-de-obra, o que seria equiparar o ser humano a uma mercadoria, como na vedação histórica à merchandise - o que se torna ainda mais grave no âmbito do direito público, em razão da fraude que aí ter-se-ia não só em relação a eventuais direitos trabalhistas a serem diretamente assumidos pelo tomador dos serviços, mas, também, no que diz respeito ao princípio do concurso público de provas ou de provas e títulos para acesso aos postos, via cargos ou empregos, no serviço público”.

Essa restrição se faz também no âmbito contábil, essas restrições se fazem no controle observado na LRF art. 18 §1°, aos contatos de terceirização de mão de obra e art. 72 aos serviços de terceiros, também limita norma de contabilidade pública.

A terceirização no setor público

A terceirização no setor público teve seu auge na década de 60, com o crescimento da máquina administrativa e com os princípios de economicidade, eficiência e qualidade.

Em termos de legislação sua fundamentação é dada pelo decreto lei 200/1967, restringindo às chamadas “atividades-meio” às quais não tratam do objetivo-fim, como exemplo, limpeza, segurança, manutenção entre outros, contratados no âmbito da CLT.

Decreto-Lei nº 200 de 25 de fevereiro de 1967, no capítulo III (da descentralização).

“Art. 10. A execução das atividades da Administração Federal deverá ser amplamente descentralizada. [...] § 7º Para melhor desincumbir-se das tarefas de planejamento, coordenação, supervisão e controle e com o objetivo de impedir o crescimento desmesurado da máquina administrativa, a Administração procurará desobrigar-se da realização material das tarefas executivas, recorrendo, sempre que possível, à execução indireta,