Governança Organizacional Aplicada Ao Setor público

VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá, 28-31 Oct. 2003

Governança organizacional aplicada ao setor público

Joaquim Rubens Fontes Filho

1. INTRODUÇÃO

As questões de governança, no âmbito da administração pública, têm estado associadas principalmente

à esfera macro, incluindo a gestão das políticas governamentais, o exercício de poder e o controle na

sua aplicação. Seu significado, contudo, vem ultrapassando a dimensão operacional para incorporar

aspectos da articulação dos mais diversos atores sociais e arranjos institucionais.

Entretanto, é no momento da implantação que boas políticas podem se mostrar inexeqüíveis ou

fracassarem, em virtude de práticas de gestão ineficazes. Problemas associados à difusão do poder,

falta de clareza na definição de objetivos, dificuldades na mensuração da relação entre fins e meios, e

motivação do funcionalismo podem representar barreiras à tradução de uma política em realidade.

No domínio privado, a governança tem estado associada ao governo da empresa, às formas com ela

interage com as expectativas dos diversos stakeholders. O conceito de governança corporativa ou

empresarial envolve questões relativas ao ativismo dos investidores, à relação dos proprietários e

gestores, e aos mecanismos institucionais que conferem legitimidade à organização.

Organizações públicas e privadas guardam semelhanças importantes no que diz respeito à governança

organizacional. A separação propriedade e gestão, que gera os denominados problemas de agência, os

mecanismos de definição de responsabilidades e poder, o acompanhamento e o incentivo na execução

das políticas e objetivos definidos, por exemplo, são problemas comuns.

Duas abordagens teóricas devem ser analisadas com maior profundidade, as teorias da agência e

institucional, no contexto da governança organizacional. A teoria da agência foca os contratos entre

proprietários ou stakeholders (principal) e os gestores (agente), e considera sistemas de controle

externo e interno à organização como balizadores da ação gerencial. Mecanismos de reforço como

monitoramento, fiscalização e incentivos são exercitados pelo principal para assegurar sua vontade.

Aplicações dessa teoria são encontradas no âmbito público em inspetorias e empresas estatais do setor

produtivo, ou de forma ampliada nos contratos de gestão.

A teoria institucional tem como base analítica a forma como regras e procedimentos são incorporados

pelas organizações, em busca de legitimidade. Mecanismos coercitivos, normativos e miméticos

conformam a ação organizacional, de forma que hospitais, escolas, corpos de polícia e bombeiros,

assumem estruturas similares.

Este artigo discute problemas de gestão comuns na administração pública e utiliza os referenciais da

teoria da agência e institucional para propor elementos à construção de um modelo de governança que

mais específico para o contexto das organizações públicas e sem fins lucrativos.

2. O GOVERNO DE UMA ORGANIZAÇÃO

“Quem deve controlar a empresa?” Assim iniciava Mintzberg (2001) a discussão sobre o controle

corporativo. Desenvolvendo proposta inicialmente apresentada em 1976, propõe que as visões em torno

desse controle se alinham em torno de uma ferradura. Por este modelo, propunha estabelecer um

referencial para a discussão daquilo que denomina o maior debate sobre o setor privado, qual seja,

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quem deveria controlar as corporações. A ferradura representaria as diversas posições acerca desse

debate.

Essas várias posições ferradura traduzem, antes, uma visão política sobre a empresa e sua inserção na

sociedade. Refletem modelos de governança onde o papel dos diversos atores - acionistas, estado,

sociedade, funcionários, etc. – oscila entre os extremos da nacionalização e a total independência de

ação de seus proprietários.

As discussões sobre o governo das organizações continuam bastante atuais, extrapolando o contexto da

empresa. Nas duas últimas décadas, o fortalecimento do modelo econômico liberal e dos mercados de

capitais conduziu ao surgimento de práticas alinhadas ao lado direito da ferradura conceitual. Os

movimentos pelo estado mínimo e pelo fortalecimento da iniciativa privada alimentaram a visão da

empresa como propulsora do desenvolvimento; paralelamente, reduziram sua missão à produção de

lucro, desconsiderando potenciais externalidades positivas como sua responsabilidade.

Como contraponto, mais recentemente ressurgiram as questões sobre responsabilidade social

corporativa, relacionamento com stakeholders, e benefício das organizações para a sociedade. assumem

renovada importância na agenda dos executivos.