Política Fiscal

A atual perspectiva de atuação da política fiscal desmontou os antigos

de sustentação e construiu novo modus operandis, baseado na geração de

superávits primários, na definição de regras fiscais e no trato das finanças dos

governos subnacionais fundamentadas no ideal de hard budget constrain.1 O

desenho da política fiscal preocupou-se em apontar o caminho a ser percorrido

caso o risco-país e a volatilidade do câmbio e dos juros ameacem a situação

prospectiva das contas públicas. As privatizações e o aumento da carga

tributária atenuaram as possíveis tensões e viabilizaram a expansão simultânea

dos gastos correntes e dos superávits primários, às custas, no entanto, do

constrangimento dos investimentos.

A política fiscal, presa à continuidade desse arranjo, viu o seu alcance

limitado e os gargalos à ação do setor público se cristalizaram. O impasse no

plano federal é notório. Os elevados superávits primários, as crescentes

vinculações das receitas e o aumento dos gastos sociais restringiram os graus

de liberdade da gestão das contas públicas, deixando o montante dos

investimentos refém da conjugação favorável de arrecadação e de queda da

taxa de juros. Por outro lado, o esvaziamento do poder de atuação dos

governos estaduais, os grandes perdedores na evolução recente da federação

brasileira, tornou-se visível. A renegociação das dívidas estaduais retirou

espaço de manobra dos governadores e tornou difícil conciliar o serviço da

dívida e maior volume de investimentos.

A questão com a qual o governo se defronta atualmente é saber como

superar as barreiras à ação do setor público e apoiar a retomada do

crescimento, sem colocar em risco a estabilidade das contas públicas. Os

analistas concordam em relação a esse ponto, mas não se deduz daí que haja

um entendimento comum sobre propostas concretas de como encaminhar o

problema. A visão convencional vê as medidas de cortes dos gastos e de

desvinculações das receitas como imprescindíveis na definição dos novos

rumos da política fiscal, por ampliarem os espaços de manipulação dos gastos

e permitirem a queda acelerada da dívida pública. Esta visão pautou grande parte das discussões recentes, mas as mudanças não avançaram. Os analistas

contrários aos cortes na área social e os críticos da política macroeconômica

defendem o debate em torno de uma agenda fiscal mais ampla que não tenha o

foco analítico centrado na política de cortes, ao lado da revisão do arranjo

macroeconômico e da construção de políticas a favor do crescimento, como

caminho para se obter ganhos na situação fiscal.

O Brasil dos anos 90 lidou com agendas fiscais múltiplas, mas a

defesa da estabilização monetária e das exigências da nova estratégia de

desenvolvimento prevaleceu sobre as demais. A reinserção da economia

brasileira no mundo globalizado abriu a possibilidade de controlar a inflação e

acirrou o debate em torno do papel da política fiscal. As mudanças definidas

na globalização colocaram os países emergentes reféns dos ciclos de liquidez

internacional e, conseqüentemente, da gestação das condições necessárias para

o País tornar-se atrativo aos capitais. A visão teórica convencional definiu a

política fiscal como instrumento central desse processo e colocou a idéia de

sustentabilidade da dívida como indicador básico das contas públicas. A política fiscal passou a cumprir o papel de espaço de valorização dos capitais

privados e de pilar da credibilidade das políticas monetária e cambial

(Lopreato, 2006a).

A política fiscal ganhou lugar destacado na condução da política

macroeconômica e na estratégia de desenvolvimento. A integração

subordinada aos mercados, associada à abertura comercial e financeira e à

retirada do Estado como agente condutor do crescimento, exigiram a

adaptação do regime fiscal às alterações da estratégia de desenvolvimento e

das formas de integração à economia mundial. A revisão mostrou-se ainda

mais urgente em função da crise fiscal que se arrastava desde os anos 80,

quando a crise da dívida externa colocou a nu os problemas de financiamento

público e pôs em xeque a institucionalidade então vigente. A reforma na área

fiscal, embora iniciada na década de 80, ganhou outro caráter no Plano Real. A

estabilização e a integração ao mercado internacional colocaram questões de

natureza diversa e levaram à construção de um novo regime fiscal, marcado,

no primeiro momento, pela renegociação das dívidas estaduais, a reforma da

previdência e as privatizações.

A reforma tributária, que em algum momento no passado recente, era

vista como estratégica