Política nacional de assistência social

1 INTRODUÇÃO

Ao se considerar as condições políticas e institucionais, reunidas nestes quase onze anos de LOAS, cabe relembrar os avanços conquistados pela sociedade brasileira na construção da política de assistência social, decorrência de seu reconhecimento como direito do cidadão e de responsabilidade do Estado

A última década significou a ampliação do reconhecimento pelo Estado, no esteio da luta da sociedade brasileira, dos direitos de crianças, adolescentes, idosos e pessoas com deficiência.

Estas contradições estão na base da questão social e do surgimento das políticas sociais.

Contudo, a consolidação da assistência social como política pública e direito social ainda exige o enfrentamento de importantes desafios. A IV Conferência Nacional de Assistência Social, realizada em dezembro/2003, em Brasília/DF pontou como principal deliberação a construção e implementação do Sistema Único da assistência Social –SUAS, requisito essencial da LOAS para dar efetividade à assistência social como política

Por fim, a Política Nacional de Assistência Social na perspectiva do Sistema Único de Assistência Social ressalta o campo da informação, monitoramento e avaliação, salientando que as novas tecnologias da informação e a ampliação das possibilidades de comunicação contemporânea têm um significado, um sentido técnico e político, podendo e devendo ser consideradas como veios estratégicos para uma melhor atuação no tocante às políticas sociais e a nova concepção do uso da informação, do monitoramento e da avaliação no campo da política de assistência social.

2 DESENVOLVIMENTO

A Política Nacional de Assistência Social se configura necessariamente na perspectiva sócio territorial, tendo os mais de 5.500 municípios brasileiros como suas referências privilegiadas de análise, pois se trata de uma política pública, cujas intervenções se dão essencialmente nas capilaridades dos territórios. Essa característica peculiar da política tem exigido cada vez mais um reconhecimento da dinâmica que se processa no cotidiano das populações.

A concepção da política social supõe sempre uma perspectiva teórico-metodológica, o que por seu turno tem relações com perspectivas políticas e visões sociais de mundo.

Por sua vez, ao agir nas capilaridades dos territórios e se confrontar com a dinâmicado real, no campo das informações, essa política inaugura uma outra perspectiva de análise ao tornar visíveis aqueles setores da sociedade brasileira tradicionalmente tidos como invisíveis ou excluídos das estatísticas – população em situação de rua, adolescentes em conflito com a lei, indígenas, quilombolas, idosos, pessoas com deficiência. Até a Constituição de 1988 a política social brasileira caracterizou-se por oferecer cobertura aos que se encontravam no mercado de trabalho. Fora do mercado de trabalho só havia a caridade privada ou alguma esmola pública precária na forma de auxílios.

Tendo em vista que normalmente essas informações permitem no máximo o reconhecimento por Estado brasileiro, e considerando o fato de que o modelo de desigualdade sócio territorial do País se reproduz na dinâmica das cidades, também se faz necessário um panorama desses territórios, espaços privilegiados de intervenção da política de assistência social. Dessa forma, a presente análise situacional buscará também compreender algumas características desse universo de mais de 5.500 cidades brasileiras.

Os dados gerais do País permitem uma análise situacional global e sugerem, ao mesmo tempo, a necessidade de confrontá-los com a realidade que se passa no âmbito dos municípios brasileiros, considerando pelo menos seus grandes grupos:

• Municípios pequenos 1: com população até 20.000 habitantes

• Municípios pequenos 2: com população entre 20.001 a 50.000 habitantes

• Municípios médios: com população entre 50.001 a 100.000 habitantes

• Municípios grandes: com população entre 100.001 a 900.000 habitantes

• Metrópoles: com população superior a 900.000 habitantes

A Política Nacional de Assistência Social prevê na caracterização dos municípios brasileiros a presença das metrópoles, identificadas como as cidades com mais de 900 mil habitantes, que embora numericamente sejam contadas em apenas 15 cidades, sua população total corresponde a 20% de toda população brasileira. São também em 20% o percentual dos que vivem no conjunto dos 4.020 municípios considerados pequenos (com até 20.000 habitantes). Juntos, portanto, esses dois extremos representam 40% de toda população brasileira. Significa dizer, em outras palavras, que 40% da população encontra-se vivendo em dois contextos totalmente diversos do ponto de vista da concentração populacional, mas seus contextos apresentam situações de vulnerabilidades e riscos sociais igualmente alarmantes, justamente por apresentarem territórios marcados pela quase total ausência ou precária presença do Estado. Os pequenos municípios expressam uma característica dispersiva no território nacional e ainda com boa parte de sua população vivendo em áreas rurais (45% da população). E as metrópoles, pela complexidade e alta desigualdade interna, privilegiando alguns poucos territórios em detrimento daqueles especialmente de áreas de fronteira e proteção de mananciais.

A Constituição Federal de 5 de outubro de 1988 trazia em suas disposições transitórias a definição de que a organização da seguridade social e dos planos de custeio e de benefícios seriam apresentados (pelo Poder Executivo) no prazo máximo de seis meses ao Congresso Nacional, que teria idêntico período para apreciá-los, ou seja, desde 5 de outubro de 1989, o país deveria ter dotado o conjunto de lei regulamentador da seguridade social, cuja implantação progressiva deveria ter acontecido até o prazo máximo de 5 de abril de 1991. Porém, até o prazo constitucional de 5 de abril de 1989, e logo depois desse prazo, o Poder Executivo não havia encaminhado ao Congresso propostas de lei da Assistência Social. Houve algumas tentativas de instituições como o IPEA e a UnB, além do MPAS de apresentarem uma proposta da LOAS. Contudo,nenhuma delas prosperou no sentido de induzir o Executivo a propor a regulamentação. Subsídios havia, a intenção é que faltou (Barbosa.1991:7).

Neste período, foram realizados vários eventos com o objetivo de colher subsídios para a formulação da lei orgânica. Em junho de 1989, o Legislativo toma a iniciativa de legislar sobre a matéria, apresentando o Projeto de Lei n.º 3099/89, de autoria do Deputado Raimundo Bezerra que, após emendas e dois turnos de votação, é aprovado pela Comissão Temática e aprovado pela Comissão de Finanças em 23 de maio de 1990 e, posteriormente, pelo Senado. Porém, em setembro do mesmo ano, através da mensagem n.º 672/85 ao Presidente do Senado, o Presidente da República, Fernando Collor, veta integralmente a Lei Orgânica da Assistência Social. Em 11 de abril de 1991, a matéria volta a ser colocada em pauta no legislativo por iniciativa do Dep. Geraldo Alckmim Filho e Reditário Cassol, que reapresentam, com pequenas mudanças, o projeto do Dep. Raimundo Bezerra, agora como Projeto de Lei.

Novo esforço foi empreendido, culminando com o 1º Seminário Nacional de

Assistência Social, realizado em Brasília, em 1991, por iniciativa de diferentes entidades da categoria profissional. Daí surgiu a Comissão pela LOAS, cujos trabalhos resultaram no documento "Ponto de Vista que Defendemos", que serviu de subsídio a um novo projeto de lei , o de n.º 3154, encampado pelo Deputado Eduardo Jorge e outros, tendo a Deputada Fátima Pelaes como relatora. Este projeto foi ameaçado por uma ação de inconstitucionalidade, por omissão, pelo Procurador Geral da República, Dr. Aristides 2. José Paulo Neto é doutor em serviço social pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo – PUC/SP Junqueira, pelo fato de ainda não se ter regulamentado a política de Assistência Social.

O Executivo se posicionou somente em meados de abril de 1993, na gestão do Ministro de Bem-Estar Social, Jutahy Magalhães Júnior, articulado a um movimento representativo da sociedade civil. Nessa época, o Ministério do Bem-Estar Social em estreita parceria com a LBA, SESC e SESI promoveu encontros regionais em todo o país para a discussão da LOAS, tendo como base para a discussão o projeto n.º 3154. Participaram desses encontros representantes de organizações da sociedade civil, do Poder Legislativo, servidores e dirigentes da FLBA, integrantes da Comissão de Seguridade e Família da Câmara dos Deputados, representantes do Movimento pela Ética na Política, da Associação Brasileira de Organizações não-governamentais – ABONG e do Conselho Nacional de Segurança Alimentar.

O Executivo submeteu o projeto de lei da LOAS ao Conselho Nacional de Seguridade Social. Este a aprovou apresentando várias sugestões como a redução do limite de idade do idoso amparado pelo projeto. Porém, o então Ministério do Bem-Estar Social, orientado pelo equipe econômica, justificou a manutenção da idade de 70 anos ou mais por motivo de dificuldades financeiras por que passa o país e, visando evitar repercussões de natureza também financeira, não reduziu os prazos de implantação dos benefícios previstos e nem ampliou o conceito de pobreza da referida lei.

A proposta de projeto de lei da LOAS foi encaminhada pelo MBES em 13 de julho de 1993 para aprovação do Presidente Itamar Franco. Remetido ao Congresso e encaminhado à Comissão de Seguridade Social e Família, o projeto chegou às mãos da Deputada Fátima Pelaes e foi aprovado em setembro de 1993 pela Câmara e em novembro do mesmo ano pelo Senado.

Após a apresentação, discussão e negociação de vários projetos e emendas, a LOAS foi sancionada pelo Presidente Itamar Franco em 7 de dezembro de 1993 e publicada no Diário Oficial da União de 8 de dezembro de 1993, sem o consenso dos órgãos gestores quanto ao reordenamento ou extinção das instituições gestoras da Assistência Social no Brasil. A história da LOAS não termina com sua promulgação. Pelo contrário, a partir deste momento começa-se uma grande luta para a sua implementação.

Percebe-se que as ambigüidades das questões conceituais não foram esgotadas antes da promulgação da Constituição Federal e durante o processo de discussão da LOAS. Isso contribuiu, em grande parte, para dificultar o processo de validação e legitimação da política de assistência social como política claramente definida e relacionada a outras políticas setoriais.

- A Constituição da Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS

A Lei Orgânica de Assistência Social – LOAS, apresenta seis capítulos: O Capítulo I trata das Definições e dos Objetivos da assistência social, que são os mesmos previstos na Constituição Federal e referem-se basicamente à proteção, à família, à infância, à adolescência e à velhice, à habilitação e reabilitação da pessoa portadora de deficiência.

O Capítulo II trata dos Princípios e Diretrizes. Estabelece como princípios fundamentais a universalização, a dignidade e a autonomia. Como diretrizes essenciais, a LOAS prevê a descentralização, o comando único em cada esfera de governo e a participação da população na formulação das políticas e no controle das ações na área da assistência social. Fica clara, neste ponto, a primazia e a responsabilidade do Estado na condução da política de Assistência Social em cada esfera de governo.

O Capítulo III trata da Organização e da Gestão da Assistência Social. Define que as ações de assistência social deverão ser organizadas em sistema descentralizado e participativo, cabendo ao então Ministério do Bem-Estar Social a coordenação da Política Nacional de Assistência Social. Trata das normas gerais para o funcionamento das entidades e organizações de assistência social.

O Capítulo IV trata dos Benefícios, Serviços, Programas e Projetos de Assistência Social. Entre os benefícios, temos o de prestação continuada, que compreende um salário mínimo de benefício mensal ao portador de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover a própria manutenção ou de tê-la provida por sua família.

O Capitulo V trata da Questão do Financiamento da Assistência Social, que deverá contar com recursos da União, dos Estados e dos Municípios. Cabe ao órgão da administração federal, responsável pela política nacional de assistência social, gerir o fundo nacional da assistência social – FNAS, sob orientação e controle do CNAS.

O Capítulo VI trata das Disposições Gerais e Transitórias, relacionadas diretamente com o reordenamento dos órgãos de assistência social em âmbito federal para a implantação da lei.

A LOAS deixa claro que a Assistência Social é direito do cidadão e dever do Estado e que se trata de uma política de seguridade social não contributiva, que deve prover os mínimos sociais através de um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e da soc iedade, para garantir o atendimento às necessidades básicas.

Em 1993, foi aprovada a Lei Orgânica de Assistência Social.

Nesta data, a LBA estava presente em aproximadamente 4.000 municípios. Havia implantado uma estrutura matricial com linha programática e gerências regionais para implantar o sistema descentralizado e participativo da assistência social preconizado pela LOAS. De 1993 a 1994 a LBA desenvolveu, em parceria com a ENAP, um programa de capacitação de multiplicadores da LOAS, com a participação efetiva de 15 técnicos de cada Estado. A LBA mantinha aproximadamente 9.575 convênios com OGs e ONGs nas áreas de atenção à criança, ao adolescente, ao idoso, à pessoa portadora de deficiência às famílias e geração de renda, além do exercício efetivo de 3.000 voluntários. Contava com a força de trabalho de aproximadamente 6.375 servidores com formação em: serviço social, medicina, psicologia, pedagogia, administração, direito, enfermagem, auxiliar de enfermagem, auxiliar social e outros.

Em 1995, o orçamento era da ordem de R$ 453.200.000,00 (quatrocentos e cinqüenta e três milhões e duzentos mil reais).

O CBIA, que atuava nas áreas de família, criança e adolescente dispunha de aproximadamente 1.800 servidores. Nesta época já estavam implementando o Estatuto da Criança e do Adolescente.

Até 1994, a LBA atuou em parceria com o CNAS para a implementação da LOAS e com a Secretaria de Promoção Humana, Estados e Municípios para a construção da Política de Assistência Social e da Política Nacional do Idoso.

Em 1º de janeiro de 1995 foi extinto o Ministério do Bem-Estar Social e as instituições acima citadas. Foi criada a Secretaria de Assistência Social vinculada ao Ministério da Previdência e Assistência Social. Foram designados inventariantes para a LBA e para o CBIA.

A Secretaria de Assistência Social, ainda com baixo orçamento em 1995, passou a negociar com os Governadores de cada Estado uma fase de transição para a implementação da LOAS, e para o repasse dos serviços de ação continuada, garantindo que as mesmas não tivessem solução de continuidade.

3 CONCLUSÃO

Considerando-se o conceito constitucional é possível notar que a Seguridade Social objetiva assegurar saúde, previdência e assistência. De forma que se pode afirmar que a Seguridade Social é gênero, da qual são espécies a Saúde, a Previdência e a Assistência Social.

Normalmente nota-se a confusão entre os conceitos de Previdência e Assistência Social, sendo necessário observar que cada uma das áreas da Seguridade Social tem princípios próprios e diferente objetivos. Os artigos 193 a 204, da Constituição Federal norteiam os princípios regentes da seguridade social e de cada uma de suas áreas.

As sociedades modernas terão, a partir de agora, uma parcela considerável de suas populações constituída por idosos e a forma como se estruturarão os sistemas previdenciários será um dos principais elementos de estabilidade social.

A evolução da Previdência Social no Brasil sempre esteve relacionada ao contexto sócio econômico e político onde se insere Daí os momentos de menores ou maiores abrangências da proteção social ofertada, passando por várias mudanças envolvendo o grau de cobertura, o elenco de benefícios ofertados e a fontes de financiamento do Sistema.

De modo geral os sistemas universais de previdência amparam toda a população nas contingências de velhice, invalidez e morte.

1– A Seguridade Social na Constituição Federal de 1988

A Carta Magna brasileira surgiu em meio a vários acontecimentos econômicos, políticos e sociais no país, em um cenário de instabilidades, que previa as reformas democráticas como forma de deixar o período militar.

Assim, grande marco de estruturação da proteção social brasileira ocorreu na promulgação da Constituição de 1988, originando-se aí o conceito de Seguridade Social, com um capítulo para seu tratamento (arts. 194 a 204), como um gênero que inclui três áreas: a Previdência Social, a Assistência Social e a Saúde.

REFERENCIAS

Bibliografia sugerida:

AGUIAR, C. A. M. A. Assistência Social no Brasil: a mudança no modelo de gestão. Disponível em: <http://www.fundap.sp.gov.br/publicacoes/TextosTecnicos/textec3.html>. Acesso em:31 mar.2009

Brasil. Presidência da Republica. Lei Orgânica da Assistência Social nº 8.742 de 07 dezembro de 1993. Brasília, DF: senado, 1993

Brasil. Constituição (1998). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado, 2001

BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Secretaria Nacional de Assistência Social. Política Nacional de Assistência Social – PNAS/2004 e Norma Operacional Básica – NOB/SUAS. Brasília, DF, 2005.

BRASIL. SUAS – Sistema Único de Assistência Social: manual informativo: versão resumida da Politica Nacional de Assistência Social. Brasília, DF, 2005.