Regulação Da Defesa De Concorrência

Sistematização do debate sobre ‘Regulação e defesa da concorrência: investimento em setores de infra-estrutura’

Ronaldo Fiani

O primeiro expositor, professor Adriano Pires, iniciou sua apresentação.com uma recapitulação das mudanças estruturais que afetaram os setores de infraestrutura a partir dos anos setenta. No final daquela década, as crescentes limitações à capacidade de financiamento através da Captação de recursos externos, ou por meio de recursos públicos, pô sem xeque o modelo até ali empregado no setor de infraestrutura brasileiro, em que a prestação de serviços e o investimento ficavam a cargo do Estado no papel de empresário. Para as dificuldades desse modelo também muito contribuiu o fato de as empresas estatais terem sido utilizadas como instrumentos, quando a contenção tarifária era um dos mecanismos utilizados na esperança de reduzir ou, ao menos, estabilizaram taxas inflacionárias. A crise da dívida nos anos oitenta e as dificuldades cambiais vieram agravar os problemas do modelo, provocando redução significativa na qualidade dos serviços e no crescimento da oferta. São nesse quadro que, segundo o prof. Pires, devem ser entendidas as privatizações nos anos noventa.

A necessidade de ajuste fiscal e a promoção da entrada de investimento estrangeiro explicam o ritmo acelerado das privatizações e seu caráter generalizado na última década do século XX. É importante destacar que os dois palestrantes, assim como os debatedores, foram unânimes em enfatizar a importância da atração de capital estrangeiro para sustentar o crescimento da oferta e da qualidade nos serviços de infraestrutura, entendendo-se aí qualidade como significando não apenas níveis adequados na prestação de serviços, mas também, e principalmente, a modernização na base tecnológica dos serviços prestados. Neste quadro de privatizações, destacou o prof. Pires a criação das agências. Reguladoras, ANEEL, ANP, ANATEL, ANA e agências de transporte. Essas agências possuem papel de destaque no momento de conferir segurança aos investimentos realizados nos setores regulados, sem o que os investidores internacionais se retrairiam, cessando o fluxo de recursos tão necessário aos setores de infraestrutura. Ainda na sua exposição, contudo, observou algo que seria enfatizado depois no debate: que a criação de agências reguladoras.

Tem sido uma prática generalizada mesmo quando sua necessidade é duvidosa, o que tem levado a opções institucionais de natureza duvidosa. Especificamente no que diz respeito ao setor elétrico, o prof. Pires. Apontou a natureza incompleta da reforma do setor, assim como as dificuldades daí resultantes. Com efeito, o professor Pires destacou que cerca de 60% do setor de distribuição de energia foram transferidos para a iniciativa privada, enquanto que 80% da geração e transmissão se encontram em mãos do Estado. Foi preservada em grande medida a estrutura verticalizada de empresas públicas federais e algumas estaduais. Assim, configura-se aquilo que o professor denominou um “modelo híbrido”, isto é, um modelo em que a agência reguladora, a qual foi concebida para lidar com empresas privadas, passa a ter de regulares empresas públicas, e em uma situação que não parece ser transitória. Isso resulta em conflitos de autoridade que responderiam em alguma medida, pelo fato de que não se conseguiu desenvolver um mercado de atacado de energia competitivo. Dessa forma, não se logrou eliminar no setor elétrico a ambiguidade resultante de um Estado que é, ao mesmo tempo, concessionário e poder concedente, ambiguidade essa que respondeu, em grande medida, pelas dificuldades apresentadas por órgãos como o DNAEE, DNC e DENTEL, aos quais cabia a tarefa de controlar e fiscalizar as empresas estatais dos setores de energia, petróleo e telecomunicações. Especificamente no caso do setor de energia, a consequência teria sido a discriminação entre agentes privados e públicos, com o favorecimento dos últimos. No setor de petróleo, o prof. Pires destacou o contraste entre a amplitude de objetivos da ANP e a simultânea falta de instrumentos adequados. Isto se mostra particularmente grave no setor de gás, onde a ANP somente é chamada a participar no caso de ausência de acordo entre as partes. Outro problema identificado pelo prof. Pires em sua apresentação com respeito ao setor petróleo diz respeito ao fato de que a ANP dispõe da expertise setorial, que falta aos órgãos de defesa da concorrência. Sugere então o professor, que sejam concedidos mais poderes à ANP, não apenas para monitorar, como para adotar medidas repressivas. No que diz respeito ao setor de telefonia, o prof. Pires destacou que o setor vive um momento de reversão das suas expectativas em nível internacional, com a consequente redução de investimentos e onda de fusões e incorporações. Chamou a atenção para os riscos anticompetitivos da entrada de empresas de telefonia fixa em outros segmentos. A partir do quadro assim traçado, o prof. Pires esboçou três diferentes cenários para o setor elétrico, de forma a poder referenciar o papel do BNDES com relação ao setor. A necessidade de se traçarem estes cenários foi justificada pelo prof. Pires pelo fato de que o setor elétrico vive uma crise institucional, o que gera especulações sobre o futuro do setor. Em grande medida contribuiu para este diagnóstico o fato de que dificilmente, dada à conjuntura internacional, o processo de privatização conseguirá avançar de forma significativa no futuro próximo. Para cada um dos cenários assim construídos, o professor Pires analisou o papel do BNDES com relação a:

• Concessão de financiamentos,

• Participação como investidor institucional,

• Coordenador de operações de co-financiamento e de Project financie e organizador da venda de participações minoritárias em processos de desverticalização.

No primeiro cenário, por ele intitulado “de volta ao passado”, o modelo se.

Revela incapaz de sustentar o investimento privado, a ANEEL perde sua autonomia, tratamento privilegiado é concedido às empresas públicas e as tarifas voltam a ser instrumento de políticas anti-inflacionárias. Este quadro inviabiliza a presença de empresas privadas no setor elétrico. O BNDES assume o papel de negociar a compra dos ativos das empresas que retornariam ao controle estatal. O problema, nesse caso, será o financiamento das empresas estatais, e o BNDES volta a ser agente de fomento das empresas estatais, para isto tendo que utilizar recursos próprios ou de entidades multilaterais.

No segundo cenário, intitulado pelo prof. Pires “investimentos privados

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