ESTADO E POLÍTICA SOCIAL NO BRASIL

1. Introdução

ESTADO E POLÍTICAS SOCIAIS NO BRASIL *

Estado; políticas sociais; intervenção estatal.

o objetivo deste artigo é analisar a formação e as características do padrão brasileiro de intervenção estatal na área social, em particular no período pós-64, quando se consolidou o sistema de proteção social no País, com a definição de um aparelho centralizado de intervenção social do Estado, assim como de seus princípios e mecanismos de operação e os fundos e recursos que passaam a apoiar financeiramente as políticas sociais. Recorre-se, para tanto, a estudos (ainda que incipientes) realizados no País, que buscam mostrar a especificidade do nosso padrão de Welfare State, sem ter, entretanto, a pretensão de realizar um survey na literatura sobre o assunto.

Na segunda seção é realizada uma breve discussão sobre as complexas relações entre o Estado e políticas sociais, e ainda sobre as origens e funções destas nas sociedades capitalistas "avançadas". Na terceira seção são focalizadas a formação e a especificidade do Welfare State no Brasil, em especial no pós-64, período em que se estrutura um sistema protetor de maior complexidade e de características pretensamente universalistas.

A premissa principal que norteia este artigo é a de que o perfil de intervenção estatal nas áreas sociais, organizado entre meados dos anos 60 e a metade dos anos 70, deve ser entendido no contexto das profundas transformações de ordem econômica e política que se processaram no País no período e que reordenaram o padrão de financiamento e as formas de intervenção das políticas públicas, em geral, e das políticas sociais, em particular.

2. Origens e funções das políticas sociais na sociedade capitalista

As origens das políticas sociais na sociedade capitalista, conforme aponta Franco, I encontram-se na metade do século passado, como conseqüência - entre outras - do processo de desenvolvimento capitalista industrial, que ocasionou o translado de grandes contingentes humanos do campo para as cidades, em geral passando a ter, no meio urbano, condições de vida miseráveis. Com o tempo, o termo "social" perdeu o seu significado original de "caritativo", que se referia a ajudar as pessoas marginais ou não privilegiadas, vindo a ser interpretado como "pertencente à sociedade", ao "coletivo" e vinculado ao "bem-estar social" - vale dizer, à elevação do padrão de vida, à distribuição mais eqüitativa dos bens materiais e culturais.

À medida que a concepção de Estado passou a sofrer modificações, ampliando suas funções, prosperou a idéia de planificação, como uma intervenção na vida econômica e social dotada de racionalidade, tendo que superar as limitações que alguns atribuíam ao mercado.

Antes da década de 30, de acordo com a visão liberal, entendia-se que o bem-estar social seria, de algum modo, o subproduto do progresso econômico e da luta das classes subalternas por melhores condições de negociação no "livre mercado" Assim, acreditava-se que acelerando o crescimento econômico se melhoraria automaticamente o bem-estar dos trabalhadores. A crise de 1929 marcou a primeira grande transformação na atitude geral, tendo em vista seus efeitos negativos e persistentes sobre as condições de vida dos trabalhadores - aumento do desemprego, de miséria, etc.

A partir de então perdeu-se a crença na capacidade de auto-regulação do mercado para solucionar as questões sociais, ou mesmo nas ações caritativas como forma de remediá-las, considerando as proporções que essas questões assumi::Lm. Na perspectiva keynesiana, o mercado, na realidade, não se auto-regula e a çrodução não gera a sua própria demanda. Deste modo, para os defensores da intervenção estatal, o Estado deve corrigir as distorções do mercado permitindo, assim, cue o aparato produtivo opere em função das necessidades sociais e não unicamente elos interesses privados, melhorando a distribuição e assegurando, em última instância, o próprio crescimento econômico.5 Neste contexto, as políticas sociais devem buscar o alívio ou a superação das conseqüências indesejáveis do funcionamento e/ou da estrutura do sistema econômico.

O Estado do bem-estar social que se vinha desenvolvendo na:, sociedades capitalistas contemporâneas, em particular em alguns países da Europa Ocidental, desde os anos 30, começou a tomar uma forma mais estruturada no pósguerra, período em que as chamadas "economias avançadas" se reordenam, possibilitando um processo acelerado e generalizado de crescimento econômico nas décadas de 50 e 60. Sonia Draibe, 6 em recente estudo sobre as diferentes modalidades de Welfare State, mostra diferentes interpretações teóricas sobre a emergência dos modernos sistemas de proteção social. De acordo com a concepção de Flora e Heidenheimer, por exemplo, "o crescimento do moderno Welfare State pode ser interpretado como uma resposta a dois processos fundamentais: a expansão do capitalismo, que se torna modo de produção dominante após a Revolução Industrial, e o movimento que vai da formação do Estado nacional à sua transformação em democracia de massas a partir dos últimos d cênios do século XIX".

Assim, o Welfare State pode ser interpretado "como uma resposta à crescente demanda por igualdade socioeconômica" (Flora e Hddenheimer) ou "como a institucionalização dos direitos sociais após o desenvolvimento dos direitos civis e políticos"S (Marschall). Para Draibe, entretanto, o Welfare State não é apenas uma respona à demanda por igualdade socioeconômica, mas também à demanda por segurança socioeconômica.

Nesse sentido, a constituição do Estado protetor deve ser compreendida, ao menos na Europa Ocidental, mais como sendo a concretização de programas social-democratas do pós-guerra, do que um elemento estrutural importante das economias capitalistas contemporâneas, ou seja, "uma determinada forma de articulação entre o Estado e o mercado, o Estado e: a sociedade, um modo particular de regulação social que se manifesta a um certo momento do desenvolvimento capitalista"

No âmago da questão social encontra-se o conflito entre acumulação de capital e eqüidade social, considerando a escassez de recursos disponíveis para satisfazer as necessidades e os desejos de todos os membros da sociedade. Para Wanderleydos Santos, II trata-se de uma escolha trágica, já que "a descoberta de que a opção entre eqüidade (justiça) e eficiência (administração da escassez) constitui genuíno dilema foi apenas a antecâmara