Os Principais Tópicos de AFO

A primeira norma federal a estabelecer obrigatoriedade na elaboração sistemática de planos de governo foi o Decreto-lei 200, de 1967. Dispondo sobre a organização da administração federal e estabelecendo diretrizes para a reforma administrativa, o referido decreto-lei define o planejamento como “princípio fundamental” a ser obedecido na consecução de todas as atividades. Assim, não foi somente depois da CF, com a criação da lei de diretrizes orçamentárias servindo de instrumento de ligação entre o plano plurianual e os projetos e ações colocados efetivamente em prática, que o orçamento passou a exercer um papel no planejamento governamental.

Em todo o decorrer do século XIX, o orçamento público inglês foi sendo aperfeiçoado e valorizado como instrumento básico da política econômica e financeira do Estado. A trajetória histórica do orçamento inglês é especialmente importante em dois aspectos: primeiro, por delinear a natureza técnica e jurídica desse instrumento e, segundo, por difundir a instituição orçamentária para outros países.

O PPBS foi adotado, numa fase em que a economia americana apresentava grande vitalidade e estimulava programas públicos especialmente ambiciosos. O envolvimento total dos Estados Unidos na Guerra do Vietnã, a inflação decorrente, os distúrbios urbanos etc. diminuíram os recursos, trazendo a dura realidade: planejar e programar para quê? Já em 1970, por recomendação do presidente Nixon, foi formalmente dispensado o cumprimento do PPBS pelos órgãos federais.

Problemas intransponíveis se colocaram na trajetória de implantação do PPBS: a crise econômica com a consequente escassez de recursos para novos empreendimentos, a falta de técnicos especializados e até dificuldades políticas, já que o órgão legislativo via com desconfiança um orçamento proposto pelo Executivo, excessivamente amparado em argumentos 'técnicos'. Obviamente, o fracasso do PPBS não representou uma proposta de retorno ao orçamento tradicional, nem abalos sérios ao conceito moderno de orçamento".

Não confundir o PPBS com o Orçamento-programa. Apesar de estarem relacionados, ambos não se confundem.  O modelo de Orçamento-programa decorrente daqueles esforços iniciais não deve ser confundido com outro que, sob a mesma denominação - program budgetting, foi implantado por Robert McNamara na Secretaria de Defesa e estendido pelo presidente Johnson, em 1965, ao restante da administração federal civil sob o rótulo de Sistema de Planejamento, Programação e Orçamento (Planning, Programming, Budgeting System - PPBS)".

Nem o Orçamento-programa pode substituir a forma tradicional de orçamentação por objeto de despesa, nem o PPBS pode tomar o lugar do Orçamento-programa, já que cada um desses três sistemas orçamentários fornece diferentes informações, as quais, entretanto, são altamente interdependentes entre si.

É um erro afirmar que os países da América Latina adotaram o PPBS na década de 60. O que ocorreu foram esforços para a implantação do Orçamento-programa, inclusive no Brasil. No Brasil, assim como nos demais países latino-americanos, a idealização do orçamento moderno esteve e, de certa maneira, ainda está representada no chamado Orçamento-programa, conjunto de conceitos e disposições técnicas sistematizado originalmente pela Organização das Nações Unidas (ONU).

No final dos anos 1950 e início dos anos 1960, a ONU, por meio de seus diversos organismos, inclusive a Comissão Econômica para a América Latina (Cepal), patrocinou intensa programação de reuniões e debates das novas propostas visando a sua assimilação pelas equipes de orçamento dos países-membros.

Apesar de ter previsão legal desde a Lei 4.320/1964, o princípio da unidade foi efetivamente colocado em prática somente com a CF/1988. Antes disso, havia diversas peças orçamentárias não consolidadas, como o orçamento monetário, o qual sequer passava pela aprovação legislativa.

O princípio da universalidade possibilita ao Legislativo :

a) conhecer a priori todas as receitas e despesas do governo e dar prévia autorização para a respectiva arrecadação e realização;

b) impedir ao Executivo a realização de qualquer operação de receita e despesa sem prévia autorização parlamentar;

 c) conhecer o exato volume global das despesas projetadas pelo governo, a fim de autorizar a cobrança dos tributos estritamente necessários para atendê-las".

A emissão de papel moeda é uma das exceções ao princípio orçamentário da universalidade.

Despesas contratuais, sujeitas a parcelamento --> EMPENHO GLOBAL. Nada de "dotação global"!

A proibição de vinculação está restrita à receita de impostos, pode haver vinculação de taxa, contribuição de melhoria, contribuições sociais e empréstimos compulsórios.

Exceções:

• Transferências tributárias constitucionais (impostos). Por exemplo: a União deverá repassar 21,5% do IR e IPI, obrigatoriamente, para os Estados (FPE).

• Aplicação de percentuais da receita de impostos na manutenção e no desenvolvimento do ensino.

• Aplicação de percentuais da receita de impostos nas ações e nos serviços públicos de saúde.

• Prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita (ARO). 

• Vinculação de impostos estaduais e municipais para prestação de garantia ou contragarantia à União, assim como para pagamento de débitos para com esta (a União). – APENAS PARA A UNIÃO -

• Vinculação a FUNDOS ESPECIAIS. Ex.: Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza.

• Vinculação de impostos para realização de atividades da administração tributária.