TERMO DE AJUSTAMENTO DE GESTÃO

TERMO DE AJUSTAMENTO DE GESTÃO - TAG

CRISTIANO CONSORTE ZAPELINI

Procurador da Fazenda Nacional

RESUMO

Inserida no contexto de Governança Pública, a Administração Consensual revela-se como a hodierna face da Administração Pública. Apresenta-se reflexões e o estado da arte acerca do emprego do Termo de Ajustamento de Gestão - TAG no âmbito do Controle Consensual da Administração Pública. Desenvolve-se, a partir das informações de TAGs firmados, da legislação pertinente e da doutrina, quadro do controle consensual nos órgãos públicos pesquisados, destacando-se as posições e argumentos favoráveis e contrários a utilização desse instrumento.

1 INTRODUÇÃO

O modelo burocrático de Administração tornou-se distante da realidade econômica e social vigente, gerando dificuldades para a necessária e almejada ação estatal ágil, com qualidade no atendimento às demandas sociais e do mercado. Este estado de coisas produziu a confusão conceitual que atualmente impõe obstáculos à gestão pública e promove desencontros entre órgãos de controle sobre aspectos fundamentais da organização e funcionamento das entidades administrativas. Desse modo, abre-se espaço para um modelo gerencial com vistas ao resgate da colaboração entre Estado, sociedade e indivíduos.

Nesse cenário emerge o “direito fundamental a uma boa administração”, previsto no art. 41 da Carta dos Direito Fundamentais da União Européia (Carta de Nice, 2000), em que os cidadãos europeus têm direito de demandar dos órgãos e entes da União um conjunto de atitudes. (No Brasil, cf. FREITAS, Juarez. Discricionariedade administrativa e o direito fundamental à boa administração pública. São Paulo: Malheiros, 2007. )

A partir do diagnóstico de que os mecanismos de controle existentes atualmente são marcadamente formais e custosos, tornou‐se um grande desafio contemporâneo estruturar um sistema de controle capaz de, a um só tempo, ser eficiente, sem, no entanto, engessar a Administração ou inviabilizar o controle, tornando‐o demasiadamente custoso e ineficaz.

Em 1985, Norberto BOBBIO, já expressava que “o Estado de hoje está muito mais propenso a exercer uma função de mediador e de garante, mais do que a de detentor do poder de império”. (BOBBIO, Norberto. Estado, governo e sociedade. 4. ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1987. p. 26.)

O agir unilateral, impositivo, do Governo dá lugar à concertação administrativa, em que soluções para a implementação das políticas públicas e para a gestão estatal demandam a participação de outros atores, que não são mais vistos com desconfiança, mas como aliados na consecução da finalidade pública.

O Termo de Ajustamento de Gestão, um instituto consensual utilizado no controle da administração pública e que se destina a guiar o gestor a bons resultados, de forma que se os órgãos de controle interno ou externo verificarem irregularidades na gestão poderão, consensualmente com o órgão controlado, fixar ações corretivas destinadas ao alcance de um resultado eficiente, ao invés de meramente impor ações sancionatórias.

A doutrina mais recente propõe a adoção pelos órgãos de controle público, os denominados Termo de Ajuste de Gestão - TAG, como instrumento de controle consensual da Administração, para o efeito de afastar a aplicação de penalidades ou sanções e adequar os atos e procedimentos do órgão ou entidade controlada aos padrões de regularidade. Implementa-se um acordo de vontades entre controlador e controlado, por meio do qual o último se compromete a cumprir a lei, a alcançar o objetivo da política pública; em troca, fica suspenso o andamento de processo que lhe poderia resultar em penalidade.

2 A ADMINISTRAÇÃO GERENCIAL

De acordo com a história, em resumo, é possível listar três diferentes modelos de Administração Pública: a administração patrimonialista, a burocrática e a gerencial.

Administração Pública burocrática, que surgiu essencialmente com o advento do Estado Liberal, busca irromper com o arquétipo anterior, patrimonialista, pois aparta os interesses pessoais do detentor do poder e os instrumentos colocados à disposição do Poder Público para garantir o contentamento do interesse público. Tem como alvo acobertar a sociedade contra o poder arbitrário do soberano.

Segundo a Teoria da Burocracia na Administração, “as sociedades burocráticas (as grandes empresas, os estados modernos, os exércitos) são caracterizadas pelo predomínio de normas impessoais racionalmente definidas. O tipo de autoridade (burocrática ou racional-legal) é justificado pela técnica, pela justiça, pela lei e pela meritocracia. A autoridade racional-legal prevalece nas sociedades ocidentais. Este modelo, também chamado burocrático, caracteriza-se pelos seguintes elementos:

1. A lei representa o ponto de equilíbrio último, ao qual se devem reportar as regras e regulamentos, constituindo aplicações concretas de normas gerais e abstratas;
2. A burocracia, em qualquer organização, é estabelecida seguindo o princípio da hierarquia. As relações hierárquicas entre superiores e subordinados são preenchidas por cargos de direção e chefia e cargos subalternos claramente definidos, de forma que a supervisão, a ordem e a subordinação sejam plenamente assimiladas e realizadas;
3. A avaliação e a seleção dos funcionários são feitas em função da competência técnica. Daí a exigência de exames, concursos e diplomas como instrumentos de base à admissão e promoção;
4. As relações informais não têm razão de existir. O funcionário burocrático é uma peça de uma máquina, esperando-se dele um comportamento formal e estandardizado, de forma a cumprir com exatidão as tarefas e funções que lhes estão destinadas;
5. O funcionário recebe regularmente um salário, não determinado pelo trabalho realizado, mas segundo as funções que integram esse trabalho e o tempo de serviço;
6. O funcionário burocrata não é proprietário do seu posto de trabalho, as funções que executa e o cargo que ocupa são totalmente independentes e separados da posse privada dos meios de produção da organização onde trabalha;
7. A profissão de funcionário de tipo burocrático supõe um emprego fixo e uma carreira regular;
8. O desempenho de cada cargo por parte dos funcionários burocráticos pressupõe uma grande especialização na execução das suas tarefas e trabalho.” CONTEÚDO aberto. In: Wikipédia: a enciclopédia livre. Disponível em: https://pt.wikipedia.org/wiki/Teoria_da_burocracia_na_Administra%C3%A7%C3%A3o Acesso em: 06 mar 2016

No modelo de Administração burocrática são adotadas uma série de medidas cujo objetivo é a defesa da coisa pública, em contraposição ao período patrimonialista antecedente, cuja característica principal é a confusão entre patrimônio público, Estado, e o patrimônio particular do detentor do poder.