A Ação popular, ação civil publica e improbidade administrativa

Discorra sobre o objeto e os efeitos da sentença na Ação Popular, ação civil pública e improbidade administrativa.

1. Ação Popular

Na actio romana, via de regra havia a tutela do direito individual e pessoal, contudo, excepcionalmente, se admitia a defesa, pelo individuo, de um interesse de toda a coletividade. Assim, mesmo que de forma sutil, ação popular tem sua origem remota no direito romano.

Com o fim do império Romano e início da Idade Média, este instituto retrocedeu, tendo seu retorno na Bélgica, Itália, França e Inglaterra, na era do constitucionalismo.

No Brasil, a ação popular foi inserido na Constituição do Império de 1824, contudo, apenas na Constituição de 1934 assumiu o papel até hoje presente no Ordenamento Jurídico Brasileiro.

É notório, no entanto, que ao longo da edições das Constituições o status desse instituto foi sendo alterado, por exemplo, a Constituição de 1937 a o extinguiu, sendo restaurada apenas com a Constituição de 1946, a qual trouxe previsão semelhante à da Constituição de 1934.

Deve-se observar que não obstante a previsão constitucional, apenas em 29 de julho de 1965 houve a promulgação da Lei n° 4.717 para regulamentação da Ação Popular.

Já nas constituições de 1967 e 1969 não houve alterações no tocante a este instituto, não se verificando, avanço ou retrocessos.

Por fim, na Constituição de 1988, a ação popular teve seu objeto ampliado, se antes só era compreendido a defesa do patrimônio público no aspecto do valor econômico, após a CF/88 foi inserido a defesa no que tange à moralidade administrativa, valor histórico, cultural e artístico.

Compreendida a evolução histórica da ação popular, cumpre agora adentrar no tema, abordando o assunto em linhas gerais e dando o devido enfoque ao seu objeto e efeitos da sentença.

Inicialmente, é importante ressaltar que, esta ação é chamada assim em razão da legitimidade de sua propositura ser atribuída a qualquer do povo ou, em alguns casos, a parte dele, com a finalidade de proteção da coisa pública.

Consiste em uma das formas de manifestação da soberania popular (CF, art. 1°, parágrafo único), que permite o cidadão exercer, de forma direta, uma função fiscalizadora.

Cumpre esclarecer, no entanto, que a Constituição não atribuiu a qualquer pessoa da população ou do povo a legitimidade para a propositura desta ação, mas apenas aos cidadãos em sentido estrito, ou seja, aos nacionais que estejam em pleno gozo dos direitos políticos.

Também há previsão expressa na Constituição (art. 12, §1°) que os portugueses, caso haja reciprocidade por parte de Portugal, poderão propor ação popular.

A comprovação de condição de cidadão será feita mediante a juntada do título de eleitor ou documento que a ele corresponda. A de português equiparado é realizada não apenas com esse título, mas também com o certificado de equiparação e gozo dos direitos civis e políticos.

Frise-se que segundo a doutrina majoritária o autor da ação popular atua como substituto processual, uma vez que defende em nome próprio interesse difuso cujo titular é a coletividade, bem como entendem que, por se tratar de direito político, os eleitores entre 16 e 18 anos não necessitam de assistência.

Ademais, a legitimidade ativa do cidadão não deve ser confundida com a capacidade postulatória, ou seja, o cidadão precisará ser representado por advogado.

O Ministério Público, por sua vez, não possui legitimidade para propor a ação, mas deverá acompanhá-la, “cabendo-lhe” apressar a produção da prova e promover a responsabilidade, civil ou criminal, dos que nela incidirem, sendo-lhe vedado, em qualquer hipótese, assumir a defesa do ato impugnado ou dos seus autores”.

Explanada a legitimidade ativa, é relevante ressaltar que a Lei da Ação Popular estabelece um rol extenso de legitimados passivos, que abrange, de forma geral, entes da Administração Pública direta e indireta e pessoas jurídicas que, de algum modo, administrem verbas públicas. Via de regra, exige-se no polo passivo presença da pessoa jurídica de direito público a que pertencer a autoridade que deflagrou o ato impugnado ou em cujo nome foi este praticado.

Superadas as explicações iniciais será abordado agora o objeto e efeitos da sentença da ação popular.

1.1 Objeto da ação popular

A ação popular tem como objeto o ato de caráter administrativo ou a ele equiparado. Para estes fins, considera-se ato de efeitos concretos praticado pela administração pública, incluídos aqueles realizados sob à égide do direito privado.

O ato pode ser: 1) comissivo ou omissivo; 2) vinculado ou discriminatório, podendo a análise da razoabilidade e proporcionalidade recair sobre o próprio mérito do ato.

Os atos de conteúdo jurisdicional não estão abrangidos âmbito de incidência da ação popular, uma vez possuem um sistema específico de impugnação, seja por via recursal, seja mediante a utilização de ação rescisória. Este entendimento, entretanto, não afasta a possibilidade de impugnação por meio de ação popular de decisões judiciais homologatórias de acordo e de atos de caráter administrativo praticados por Membros do Poder Judiciário.

Vale frisar que a ação popular, assim como ocorre com o mandado de segurança, não se presta como instrumento para invalidar lei em tese, o que acabaria por transformá-la em sucedâneo da ADI. É admitido, contudo, que esta ação tenha como objeto leis de efeitos concretos e, ainda, que nela se faça controle incidental da constitucionalidade da lei.

O objetivo deste instituto é a defesa de interesses difusos, pertencentes à sociedade, por meio da invalidação de atos dessa natureza lesivos ao patrimônio público ou de entidade que o Estafo participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural.

São tutelados, portanto, bens materiais pertencentes a órgãos estatais e pessoas jurídicas de direito público (patrimônio público) e bens imateriais (moralidade administrativa), inclusive aqueles que pertencem a toda coletividade (patrimônio histórico e cultural e meio ambiente).

É imperioso destacar que outrora a Ação Popular visava, por meio da anulação do ato administrativo ou declaração de sua nulidade, a proteção do patrimônio público contra lesão. Devendo, inclusive, para a jurisprudência, a lesão ser comprovada para a ação prosperar.

Contudo, a Constituição de 1988 ampliou o objeto desse instituto para incluir