Bens Públicos

PARECER ASSEMBLEIA LEGISLATIVA/Nº 272/2017

PROCESSO ADMINISTRATIVO Nº 2017/02/001959

INTERESSADO: PODER EXECUTIVO DO ESTADO DO ACRE

OBJETO: PROJETO DE LEI Nº 1.134 DE 16 DE NOVEMBRO DE 2016

EMENTA: PROJETO DE LEI N° 1.134 DE 16 DE NOVEMBRO DE 2016. PODER EXECUTIVO DO ESTADO DO ACRE. OFERECIMENTO DE IMÓVEIS EM GARANTIA. CONSTRUÇÃO DE CENTRO ADMINISTRATIVO. INDISPONIBILIDADE.DESPROPROCIONALIDADE IMPENHORABILIDADE. NÃO ONERABILIDADE. IMPOSSIBILIDADE DE OFERECIMENTO DE BENS PÚBLICOS EM GARANTIA. INCONSTITUCIONALIDADE.

I – RELATÓRIO

Trata-se de Processo Legislativo interposto pelo PODER EXECUTIVO DO ESTADO DO ACRE, junto à ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO ACRE, face ao Projeto de Lei nº 113 de 16 de novembro de 2016, que prevê autorização aos Poderes Executivo e Legislativo para oferecerem imóveis públicos em garantia.

O Interessado requereu apreciação e aprovação, por esta Assembleia Legislativa, do Projeto de Lei, acima citado, com alegação de que o Projeto tem por objetivo autorizar o Poder Executivo a oferecer imóveis de sua propriedade em garantia, para que seja viabilizada a construção de um Centro Administrativo destinado a abrigar as Secretarias de Estado e entidades da Administração indireta a ele vinculadas. Conforme alegou, a possibilidade de oferecer imóveis públicos como garantia possibilita a criação deste Centro Administrativo, o que traz melhorias de locomoção e transporte público ao deslocar dos centros urbanos os serviços da Administração Pública, além de gerar economia nos gastos públicos, ao juntar tais serviços em um único local.

Por fim, pede apreciação e a aprovação do Projeto de Lei nº 113, de 16 de novembro de 2016.

É o relatório. Passo a opinar.

II – FUNDAMENTAÇÃO

II. a) DO QUE DISPÕE A ORDEM JURÍDICA SOBRE A COISA PÚBLICA

Condutas que ultrajam ou imponham prejuízos à coletividade não se coadunam com o Estado Democrático de Direito, onde vige a soberania popular. À vista disso, a Lei Ápice do ordenamento jurídico brasileiro dispende largo tratamento à organização, estrutura e função da Administração Pública. É latente a preocupação do constituinte em dar amparo a normas orientadoras da atuação administrativa, as quais rumam à efetivação do que deve ser concebido como objetivo supremo de qualquer ordem democrática, qual seja: o respeito ao interesse coletivo e, por consequência, à coisa pública.

Exige-se daquele que é alçado à condição de agente político uma conduta proba, em consonância com a legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Ao comentar sobre tais princípios, Carvalho Filho (2017, p. 66) destaca a relevância destes “[...]para a definição da atuação estatal como normas orientadoras das condutas do agente público, de forma a buscar a satisfação dos interesses da coletividade”.

Assim também entendem Alexandrino e Paulo (2017, p. 227) ao disporem que os princípios enumerados no art. 37 da Constituição de 1988 “[...] são de observância obrigatória para todos os poderes, quando estiverem no exercício de funções administrativas, e para todos os entes da federação, alcançado a administração direta e a indireta”. Ou melhor, o desrespeito a tais normas acarreta sanções jurídicas concretas, em decorrência da força cogente com que são dotadas.

Todavia, para além dos princípios expressamente consagrados, outros, emanados do regime constitucional, avultam-se como balizadores da conduta dos administradores, como bem demonstra o fragmento doutrinário abaixo transcrito:

Os princípios fundamentais orientadores de toda atividade da administração pública encontram-se, explícita ou implicitamente, no texto da Constituição de 1988. Muitas leis cintam ou enumeram princípios administrativos. Em muitos casos, eles são meras reproduções ou desdobramentos de princípios constitucionais expressos; em outros são decorrências lógicas das disposições constitucionais concernentes à atuação dos órgãos, entidades e agentes administrativos (ALEXANDRINO E PAULO, 2017, p.226).

Dentre estes, implicitamente amparados, encontram-se os princípios da indisponibilidade do interesse público e proporcionalidade, ambos basilares ao regime jurídico ora em comento. De fato, os doutrinadores citados não destoam quanto à importância atribuída a tais postulados jurídicos, concebendo-os como norteadores da gestão da coisa pública.

A indisponibilidade do interesse público se apresenta como um autêntico sobreprincípio, do qual derivam restrições impostas à atividade administrativa. Tal mandamento veda o que deve ser concebido como óbvio em qualquer democracia, qual seja: a prática de atos que onerem o corpo social ou impliquem prejuízos a direitos do poder público. Isto porque a coisa pública é indisponível ao bel interesse de quem a administra. Ao agente político é dado apenas geri-la em respeito ao interesse do real titular, que a coletividade.

A proporcionalidade, por sua vez, afigura-se como um mandamento jurídico que reclama cautela na tomada de decisões que envolvam o que é público. A conduta estatal, para fins de observação desse postulado, deve se apresentar como adequada, necessária e proporcional em sentido estrito, verificável quando as vantagens e voga superam as desvantagens. É o que vislumbra o Superior Tribunal de Justiça ao dispor que:

A proporcionalidade, como uma das facetas da razoabilidade, revela que nem todos os meios justificam os fins. Os meios conducentes à consecução das finalidades, quando exorbitantes, superam a proporcionalidade, porquanto medidas imoderadas em confronto com o resultado almejado (STJ - REsp 443310 RS 2002/0077874-4 (STJ).

Desse modo, ações administrativas contrárias ao mandamento da proporcionalidade se revestem não apenas de inconveniência, mas de ilegitimidade, reclamando anulação.

Pois bem, não há como considerar legítimo um Projeto de Lei que “Autoriza os Poderes Executivo e Legislativo a oferecerem imóveis em garantia”, num total desserviço ao corpo social. Ora, o regime administrativo, com amparo constitucional, tornou os bens públicos indisponíveis aos agentes que os administram. Ademais, as desvantagens envolvidas, quais sejam, o oferecimento de bens imóveis públicos em garantia, superam as vantagens obtidas, que é a construção de um Centro Administrativo. De modo que não é difícil pensar em outras formas, menos gravosas à coletividade, com as quais se alcançaria o mesmo objetivo, o que torna a proposta do poder executivo do Estado do Acre desproporcional.

II. b) DA IMPOSSIBILIDADE DE ONERAÇÃO DE BENS PÚBLICOS

Com o fim de dirimir qualquer dúvida a respeito do conceito de bens públicos, o art. 98 do Código Civil dispôs que: “São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outro são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem” (LEI 10.406, 10.01.2002).