O Direito Administrativo

SÍNTESE DO CAPÍTULO

1.FUNÇÕES DO ESTADO

1. O poder estatal desmembra-se em três funções básicas: a legislativa, a jurisdicional e a administrativa.

2. Numa perspectiva objetiva material, fundada nas características inerentes a cada função, a função legislativa consiste na expedição de atos normativos, ou seja, gerais (porque são aplicáveis a destinatários indeterminados) e abstratos (porque contêm uma previsão hipotética, destinando-se a sucessivas aplicações, sempre que se configurar em concreto e hipótese neles prevista); a jurisdicional, na solução de controvérsias jurídicas; e a administrativa (ou executiva), na realização de modo direto e imediato de determinada utilidade pública.

3. Nessa perspectiva, um decreto que regulamente uma lei, porque é genérico e abstrato, é um ato legislativo. Por sua vez, uma decisão administrativa da Secretaria da Receita Federal solucionando um litígio fiscal entre a União e um contribuinte representa exercício da função jurisdicional. A prestação do serviço de fornecimento de energia elétrica é exemplo de ato produzido no âmbito da função administrativa.

4. Num segundo sentido – objetivo formal – que se baseia nos atributos conferidos pelo ordenamento jurídico a cada função, legislativa é a função por meio da qual se inova na ordem jurídica, com base em competência conferida diretamente pela Constituição; jurisdicional é a que resolve controvérsias jurídicas com força de definitividade; e administrativa é a que se desenvolve por meio de comandos infralegais ou excepcionalmente infraconstitucionais (no caso dos decretos autônomos previstos no art. 84, VI, da CF), produzidos na intimidade de uma estrutura hierárquica.

5. Esta perspectiva acresce à primeira, no que toca à função legislativa, a aptidão do ato para inovar na ordem jurídica, instituindo direitos e obrigações para os administrados ou competências para o Poder Público; no que toca à função jurisdicional, a força definitiva da decisão; no que se refere à função administrativa, o caráter infralegal ou excepcionalmente infraconstitucional, bem como a produção de atos no seio de uma estrutura hierárquica.

6. Um terceiro critério diferenciador das funções estatais é o subjetivo ou orgânico, calcado no sujeito que exerce a função e com base na qual se afirma que a função administrativa ou executiva é aquela exercida pelo Poder Executivo; legislativa, aquela desempenhada pelo Poder Legislativo; jurisdicional, aquela desenvolvida pelo Poder Judiciário.

7. Um quarto enfoque, também digno de análise, define a função legislativa como aquela da qual resultam atos de produção jurídica primária (as leis), fundados única e exclusivamente no poder soberano do Estado, permanecendo o Estado acima e à margemdas relações jurídicas originadas de tais atos; função jurisdicional, como aquela da qual emanam atos de produção jurídica subsidiária dos atos primários, também permanecendo o Estado acima e à margem das relações a que os próprios atos se referem; e função administrativa como aquela na qual são produzidos atos jurídicos complementares, em aplicação concreta do ato de produção jurídica primário (a lei), em situações as quais o Estado ocupa a posição de parte nas relações a que esses atos se referem.

8. Apresentados essas diferentes perspectivas, em nosso entender devemos afastar prontamente o terceiro critério (subjetivo), pois em nosso sistema jurídico todos os Poderes, em maior ou menor grau, exercem as três funções estatais. O primeiro – objetivo material – também não merece acolhida, por restringir a função administrativa a atos que necessariamente satisfazem de modo direto e imediato certa utilidade pública, o que equivale a excluir de seu âmbito os atos normativos e as decisões proferidas em processos administrativos, os quais, segundo entendimento predominante, inegavelmente integram a função administrativa.

9. Assim, uma adequada compreensão das três funções estatais pode ser obtida a partir de uma aplicação conjunta do segundo e do quarto critérios apresentados, com os quais podemos definir a função legislativa como aquela pela qual o Estado produz atos jurídicos primários, de caráter geral e abstrato, que inovam na ordem jurídica, a partir de outorga poderes oriunda diretamente da Constituição (leis ordinárias, medidas provisórias etc.), permanecendo acima e à margem das relações jurídicas sobre as quais atua; função jurisdicional, como a função pela qual são produzidos atos jurídicos subsidiários que solucionam conflitos jurídicos de forma definitiva, mantendo-se o Estado, também aqui, acima e além das relações jurídicas sobre as quais atua; e a função administrativa, como aquela pela qual o Estado, no interior de uma estrutura hierárquica, produz atos complementares à lei ou excepcionalmente à própria Constituição, a fim de dar-lhes aplicação, posicionando-se, nesse caso, como partenas relações jurídicas.

10. Na sistemática adotada pela Constituição, tais funções são atribuídas com precipuidade, mas não com exclusividade, a cada um dos Poderes do Estado, independentes e harmônicos entre si (CF, art. 2º). Desse modo, ao Poder Legislativo cabe predominantemente o desempenho da função legislativa; ao Judiciário o da função jurisdicional e ao Executivo o da função administrativa. Todavia, cada um dos Poderes, além da sua função própria, típica, desempenha de forma secundária funções atribuídas em caráter principal aos outros Poderes. Com isto, podemos concluir que o Poder Judiciário, além de sua função jurisdicional, típica, exerce de forma atípica as funções legislativa e administrativa; que o Poder Legislativo, além da sua função legislativa, típica, exerce atipicamente as funções jurisdicional e administrativa; e que o Poder Executivo, além da sua função administrativa, desempenha de forma secundária as funções legislativa e jurisdicional (lembrando que, apesar de termos que considerar correta esta afirmação, na verdade o Executivo jamais desempenha função jurisdicional em sentido objetivo formal, já que não profere decisões em conflitos jurídicos com força de coisa julgada).