O Impeachment da Presidente Dilma e o Direito Financeiro

O direito financeiro e o processo de impeachment da presidente Dilma Rousseff

O impeachment da presidente Dilma Rousseff é um marco para o Direito Financeiro e mostrou o grande desrespeito com a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).

A petição inicial, firmada pelos juristas Hélio Bicudo, Miguel Reale Júnior, Janaína Paschoal e Flávio Pereira, contendo denúncia contra a presidente Dilma Rousseff pela prática de crime de responsabilidade, com o pedido de decretação da perda do cargo e inabilitação para exercer função pública por oito anos, descreve condutas que são diretamente relacionadas ao Direito Financeiro.

A lei orçamentária contém a previsão de receitas e a autorização de gastos, que, em face de alterações ocorridas na execução orçamentária, podem ser modificadas, desde que com autorização legal. Um dos atos mais representativos do desrespeito ao ordenamento jurídico em matéria financeira, foi a desconsideração da LDO, ferindo vários princípios e valores: credibilidade, segurança jurídica e responsabilidade fiscal. Soma-se a isso o pouco caso que se fez da lei orçamentária, que é considerada a legislação mais importante para o País depois da Constituição. 

 Nas acusações que envolvem o Direito Financeiro, o que se pode concluir é que os fatos descritos na denúncia ocorreram e tipificam condutas descritas como crimes de responsabilidade. Não falta base legal, nem fatos e fundamentos jurídicos na denúncia formulada.

Alteração no orçamento durante a execução orçamentária por decreto

Tema central na discussão sobre o pedido de impeachment da Presidente da República Dilma Rousseff, formulado pelos juristas Miguel Reale Júnior, Hélio Bicudo e Janaína Paschoal, é a abertura de créditos suplementares ao orçamento por decreto, o que, segundo os seus autores, teria se dado sem a necessária autorização legislativa.  Como a decisão do Presidente da Câmara, Deputado Eduardo Cunha, desconsiderou, para fins de apreciação do referido pedido, os atos praticados em 2014, por se circunscreverem ao mandato anterior da Presidente, a questão dos créditos suplementares passou a ser central no mérito do pedido, muito mais do que as chamadas pedaladas fiscais.

Os créditos suplementares visam a aumentar as dotações orçamentárias destinadas a determinadas despesas já previstas na Lei Orçamentária Anual (LOA), em face da insuficiência dos valores que foram originalmente contemplados.  Tal procedimento é muito corriqueiro na vida da Administração Pública, uma vez que o orçamento é uma previsão relativa ao montante que será arrecadado e gasto ao longo do ano, o que, quase sempre, precisa ser revisto à luz dos fatos que acontecem durante a execução orçamentária.  Por isso, o Congresso Nacional, por ocasião da elaboração da lei orçamentária anual, já autoriza a abertura de créditos suplementares por decreto do Presidente da República, podendo estabelecer limites e condições para o exercício dessa faculdade.

Deste modo, os limites previstos para a abertura de créditos suplementares previstos na lei de orçamento foram revistos antes do final do exercício financeiro.  A pergunta a ser feita é se antes da aprovação da lei que altera a meta de resultado primário já é possível a abertura de créditos suplementares com base nos novos limites.  Num plano ideal, é claro que é recomendável aguardar-se a aprovação pelo Congresso Nacional da lei que altera a meta primária para, só então, se utilizar da autorização nela contida para abertura de créditos suplementares.  Porém, é forçoso reconhecer os contornos abertos da dinâmica adotada pelo próprio legislador ao estabelecer como condição para a aludida autorização um evento futuro e incerto, cuja verificação do seu implemento só pode ser realizada ao final do exercício em curso.  Nesta hipótese, estamos diante de uma condição resolutória, e não suspensiva.  Caso contrário, se fosse necessário o implemento da condição suspensiva para se considerar autorizada a abertura de créditos suplementares por decreto, esta não poderia ocorrer dentro do exercício em curso, o que inutilizaria a autorização concedida por ocasião da promulgação da lei orçamentária anual.

Porém, sendo a condição resolutória, é possível a abertura de créditos suplementares por decreto até o seu implemento. Ou seja, até que seja constatado que no ano em curso não haverá cumprimento da meta, o que, normalmente, só é possível constatar no final do exercício.    Com a alteração legislativa da meta, a condição também é alterada, o que produz efeitos sobre a verificação quanto ao seu implemento no final do exercício.

Vale destacar que com a alteração da meta de superávit pela Lei nº 13.199/15 construiu-se uma solução pelo próprio Parlamento que, ainda dentro do exercício, modificou a previsão que fora por ele aprovada e, com isso, alterou o limite da autorização para a abertura de créditos suplementares por ele também concedida.  Com isso, restam convalidadas as aberturas dos créditos suplementares efetivados por Decreto, a partir da alteração da condição resolutória antes do seu implemento.  Como Instituição competente para autorizar a fixação da meta de superávit, o Congresso Nacional pode convalidar os atos praticados anteriormente à modificação desta, a fim de adequar à nova realidade econômica a condição resolutória, por ele mesmo imposta, para a abertura de crédito suplementar.

Se assim não fosse, as dificuldades econômicas supervenientes à elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias não poderiam ser enfrentadas pelo Governo, pois, justamente em um quadro de escassez de recursos, é que se mostra preciso rever as prioridades entre fazer o superávit primário ou atender as despesas previstas em outras rubricas orçamentárias, que, provavelmente, deverão ter que sofrer uma equalização, à luz da nova situação fiscal.  De todo modo, essa é uma decisão que pertence ao Parlamento, e isso foi preservado no caso concreto.

Ao contrário, a hipótese de condenar a Administração Pública à meta de superávit prevista em outro cenário, sem que o Poder Legislativo possa apreciar o tema à luz da nova realidade, significa subordinar o Estado brasileiro ao pagamento de juros ao setor financeiro, o que, parece óbvio, não é uma decisão que possa ser extraída automaticamente do ordenamento jurídico vigente sem a possibilidade de manifestação do Congresso Nacional para dar uma solução diferente para o problema.

Por fim, cumpre esclarecer que o fato de os decretos não terem sido numerados é juridicamente irrelevante, sendo prática há muito utilizada em relação a normas de fins concretos, e não normativos, como as que autorizam a abertura de créditos suplementares ao orçamento.