Penal Geral Fichamento Sinopse Juspodivm

Objeto de improbidade

Conduta de agente público no contexto do exercício da função administrativa (não necessariamente ato administrativo).

Atos legislativos e judiciais típicos não estão sujeitos à incidência da LIA

Ressalva:

• Leis de efeitos concretos (não-gerais/não-abstratas): pois têm natureza de ato administrativo. Ex. Vereadores que aprovam lei para majorar seus próprios salários, comprometendo o orçamento do município.

 

• Atos judiciais atípicos: Magistrado omisso quanto a seus deveres funcionais e gestão da atividade forense. Precedente STJ: magistrada eleitoral que retardou deliberadamente processos penais eleitorais de pessoa com quem tinha laços de afetividade;

Natureza jurídica: ilícito de caráter civil lato senso ou extrapenal.

Sujeito passivo

• Agentes de fato (necessários/putativos) podem ser agentes de ato de improbidade administrativa, ainda que constatada a irregularidade no provimento.

Art. 1º. Parágrafo único. Estão também sujeitos às penalidades desta lei os atos de improbidade praticados contra o patrimônio de entidade que receba subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de órgão público bem como daquelas para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou concorra com menos de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita anual, limitando-se, nestes casos, a sanção patrimonial à repercussão do ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos.

• Não significa que, nesses casos, a sanção patrimonial seja a única a ser cominada. Significa apenas que terá a sanção patrimonial um limitador. As sanções pessoais também podem ser aplicadas.

• Agentes políticos:

Rcl 2138/DF (2007): nessa reclamação, sem efeito vinculante, o STF declarou inaplicável a LIA a Ministros de Estado, pois estes se submetem à Lei de Crime de Responsabilidade.

Precedentes atuais do STJ/STF: agentes políticos que possam cometer crimes de responsabilidade previstos na Constituição Federal não estão sujeitos à Lei de Improbidade Admininistrativa.

OBS. Prefeitos e vereadores respondem!

Aplicação da LIA a Prefeitos - repercussão geral: ARE 683235/RG. Acompanhar.

Precedentes em mudança de sentido pelo STJ: AgRg no AREsp 65989/SE (2013). Nessa oportunidade, STJ ressalvou a aplicação da LIA apenas ao Presidente da República, cujo julgamento se dá pelo Senado Federal. Em outros casos, não haveria incompatibilidade entre regime da LIA e o regime de responsabilização política. Algumas ressalvas foram feitas quanto ao foro competente.  OBS. Teori Zavascki segue esse entendimento.

ADINs propostas

ADI 2182: Alegada inconstitucionalidade formal da LIA, por ofensa ao processo bicameral. Improcedência.

ADI 4295: Contesta dispositivos, sob alegação de inconstitucionalidade material da LIA. Verificar. Está pendente!

Terceiros indutores, concorrentes ou beneficiários

• O terceiro se sujeita à legislação ainda que não tenha logrado proveito. E, se houver proveito, não será esse proveito necessariamente econômico;

• Nem todas as sanções da LIA são compatíveis. P. ex.: perda do cargo.

• O enquadramento de terceiro pressupõe conduta paralela de agente público. Contudo, não é obrigatória a inclusão ou a manutenção do agente público no polo passivo para responsabilizar o particular. "Não há falar em litisconsórcio passivo necessário entre agente público e terceiros beneficiados" (STJ). Ex. Terceiro induz agente público a praticar ato ofensivo a princípios, mas o ato é praticado a título de culpa...(p. 38-39)

• É possível que pessoa jurídica pratique ato de improbidade, na condição de terceiro (não de agente público).

• Em caso de pessoa jurídica praticante de ato ímprobo, não há litisconsórcio passivo necessário entre ela e seus sócios.

• Pessoa jurídica, LIA e Lei Anticorrupção (Lei n. 12.456/2013): essa lei responsabiliza pessoas jurídicas por atos atentatórios ao patrimônio público, em situações muito assemelhadas às previstas na LIA. A Lei Anticorrupção é expressa ao estabelecer que a aplicação da norma não afasta o regime da LIA. Porém, parece que esse dispositivo foi levando em consideração sujeitos ativos distintos: pessoa jurídica para a LAC e pessoa física para a LIA (impressão minha). Os autores entendem possível a coexistência dos dois microssistemas, a depender do caso concreto.

Princípios

• Não há o princípio da eficiência expresso na LIA. Esta lei é de 1992. O princípio da eficiência foi incluso na CF em 1998.
• O rol previsto na LIA, porém, é exemplificativo.
• Atos ofensores a princípios exigem DOLO para caracterização da improbidade.
• Legalidade x Mera Irregularidade: não basta desatenção a preceitos legais, mas que essa desatenção seja deliberada e acompanhada de má-fé. Não configura ato de improbidade eventuais descumprimentos administrativos facilmente sanáveis pela Administração.
• Legalidade x Descumprimento de Lei Inconstitucional (ver correntes divergentes em p. 48-49 - Separação de Poderes x Prevalência da Constituição): o Chefe do Executivo que arrisca descumprir lei, ao entendimento de que se trata de norma ofensiva à Constituição Federal, assume riscos. Se a norma for realmente declarada inconstitucional, não há qualquer ofensa à legalidade e consequentemente não há falar em sanção. Contudo, se a constitucionalidade é ratificada pelo Judiciário, o Chefe do Executivo incorre em improbidade administrativa, por ofensa à legalidade. Lição de Emerson Garcia.

Lesão ao patrimônio público

• Patrimônio público deve ser interpretado consoante o art. 1º, §1º, da Lei de Ação Popular, de modo a não se restringir ao aspecto pecuniário, mas alcançar também feições culturais, históricas, artísticas, turísticas...
• Ressarcimento do dano está condicionada à demonstração efetiva da lesão patrimonial. Leia-se: a condicionante está para a pena de ressarcimento do dano, e não para as sanções da LIA, que podem ser aplicadas mesmo inexistindo lesão patrimonial.
• A responsabilidade é subjetiva na LIA. Doutrina. STJ.
• CULPA: é possível a modalidade culposa do dano ao erário (art. 10). Somente essa espécie de ato de improbidade é compatível com a culpa. Enriquecimento ilícito e ofensa a princípios pressupõem, apenas e tão somente, DOLO.
• Solidariedade: em concurso de agentes na prática de ato de improbidade, serão eles solidariamente responsáveis, isso até a instrução final, quando se delimitará o grau de responsabilidade de cada um.

Enriquecimento ilícito

• Independe de dano patrimonial ao erário;
• Pressupõe DOLO;
• As sanções ao agente alcançam os bens, valores, seus frutos e produtos;
• Medidas cautelares previstas na LIA: indisponibilidade de bens; sequestro/arresto de bens (art. 16); afastamento cautelar do agente (art. 20, p. ún);
• Essas medidas cautelares podem ser decretadas sem oitiva da parte adversa (inaudita altera pars);
• Não raro, o ato de improbidade é apurado inicialmente na via administrativa, com posterior remessa dos elementos colhidos ao Ministério Público. Este, porém, não está subordinado à iniciativa de agentes administrativos, podendo, por via própria, deflagrar seus procedimentos investigativos.
• Na fase de apuração (inquérito administrativo), os autores sustentam a não aplicação do contraditório, sob pena de inviabilizar a eficácia da medida.

Indisponibilidade de bens 

• É possível antes de recebimento da inicial - ação cautelar autônoma, ou no bojo da ação principal;
• Periculum in mora presumido. Assim, independe da demonstração de dilapidação patrimonial;
• Suficiente demonstração de dano ao erário e/ou enriquecimento do agente (FBJ);
• Pode recair sobre bens adquiridos anteriormente à conduta ímproba;

• O legislador previu essa medida acautelatória para atos que importem em enriquecimento ilícito e os que provoquem lesão ao erário (artigos 9º e 10, respectivamente). Não previu expressamente o alcance dessa medida a atos contra princípios (art. 11).
• O STJ tem precedentes autorizando o alcance da medida de indisponibilidade também aos atos do art. 11. É uma jurisprudência incipiente (a partir de 2012), mas revela a tendência da Corte.
• Limites: segundo o art. 7º, parágrafo único, a indisponibilidade deve considerar dois limitadores: extensão do dano (lesão ao erário) ou acréscimo patrimonial resultante do enriquecimento ilícito. STJ confere interpretação ampliativa no sentido de autorizar a indisponibilidade sobre bens suficientes para pagamento da futura multa civil a ser decretada.
• Segundo o STJ, a indisponibilidade pode recair sobre bem de família, porquanto não se revela apta a expropriar o bem, mas apenas impedir que seja alienado.
• Segundo o STJ, embora os agentes concorrentes sejam responsáveis até a individualização da responsabilidade em sentença, não é correto aplicar a indisponibilidade levando em conta o débito total para cada co-obrigado. É preciso dividir as obrigações, o que não se revela incompatível com a obrigação solidária.
• Os autores entendem aplicável o art. 17 da LIA para determinar a propositura da ação principal em 30 dias, a contar da efetivação da indisponibilidade de bens, quando decretada cautelarmente.
•  O prazo de 30 dias deve ser contado da ocorrência do primeiro ato constritivo, e não de todos eles. (Inf. 432, STJ).
• Indisponibilidade x Sequestro: não se confundem. A  primeira impede a alienação, e é inominada. A segunda recai sobre bens individualizados e, a depender da natureza dos bens, pressupõe depósito dos bens.
• A indisponibilidade independe da individualização dos bens (STJ).
• Oferecimento de caução pode ilidir a indisponibilidade de bens. Precedente do STJ (hipoteca oferecida).

Responsabilidade dos sucessores do ímprobo

• Respondem pelas penas pecuniárias (e não pelas penas pessoais), até o limite do valor da herança.
• STJ: Os herdeiros devem ser habilitados no polo passivo da ACP movida por ato de improbidade, exclusivamente para fins ressarcitórios, em nome da pessoalidade das penas.
• Divergência na doutrina sobre a transmissibilidade da pena de multa. Emerson Garcia sustenta a transmissibilidade, com base comparativa à legislação tributária e até cível, sustentando o caráter extrapenal dessa sanção. Páginas 70-71.

Atos de improbidade administrativa em espécie: disposições gerais

• Rol exemplificativo;
• Responsabilidade subjetiva, nunca objetiva;
• Não há previsão para tentativa de ato de improbidade. É possível enquadrar como ato violador a princípios. É possível, a depender das circunstâncias do caso, o enquadramento do ato falho no caput do art. 9, 10 ou 11. Exemplo: agente recebe propina para facilitar aquisição de bem superfaturado (art. 9, inc. II). Não se aperfeiçoando a aquisição, mas recebendo a vantagem, permite-se enquadramento no art. 9º, caput.

Itinerário do ato de improbidade - doutrina de EMERSON GARCIA;

...