Políticas Públicas

Livro Políticas Públicas e Direitos Fundamentais – Felipe de Melo Fonte

Capítulo I – Teoria das Políticas Públicas

I. Delimitação do objeto e do tema pesquisado

1. Iniciando o diálogo: da necessária conceituação do termo “política pública”

Primeiro, por se tratar de uma categoria de interesse interdisciplinar, as políticas públicas podem ser diferentemente definidas segundo o ramo do conhecimento que as esteja estudando. Não raro economistas, administradores e juristas não conseguem estabelecer um consenso sobre o que estão falando. Também não é incomum que o termo políticas públicas seja usado na linguagem coloquial, designando ações estatais em sentido amplo e genérico, presente em campanhas eleitorais e em discursos políticos, o que dificulta ainda mais a tarefa de cunhar uma definição que possa servir de base para o estudo que segue.

De outro lado, a definição do termo tem especial conotação política. Quando se afirma genericamente que as políticas públicas estão a cargo da Administração Pública, com exclusão de qualquer ingerência do Poder Judiciário, como se vê em algumas decisões judiciais, então tudo que se puder subsumir ao conceito estará sujeito à ampla discricionariedade administrativa. Portanto, o viés ideológico do intérprete pode leva- lo a uma definição mais ou menos ampla, consoante seja ele adepto ou não de maior ativismo judicial.

Obs: Ativismo Judicial: participação ampla e intensa do judiciário na concretização de valores e fins constitucionais. Juízes e tribunais distanciam- se de sua função típica da aplicação do direito vigente e aproxima- se da criação do próprio direito.

Esta correlação encontra sua razão de ser na ideia de legitimação da atividade estatal, já que toda ação governamental faz com que alguns fiquem em situação melhor às expensas de outros. Um juízo positivo sobre as políticas públicas desempenhadas por um Estado legitima sua atividade de arrecadação de recursos por meio da tributação e também a própria existência da burocracia, de custo cada vez maior. Assim, de forma óbvia, um Estado altamente intervencionista demanda maior preocupação teórica com as políticas públicas que um abstencionista, exatamente porque exigirá de seus cidadãos mais recursos para implementar suas ações, o que demanda justificação. Aliás, é exatamente por isso que o estudo de políticas públicas avulta em importância no Brasil atual: primeiro, pela imensidão de tarefas que foram cometidas ao Estado com o advento da Constituição Federal de 1988; segundo, pela enorme carga tributária impingida à cidadania com o intuito de subsidiar a realização destes objetivos sociais.

Obs: O mito da enorme carga tributária evita discutir o perfil de sua composição e, consequentemente, o seu impacto diferenciado na sociedade.

No âmbito da produção legislativa o termo política pública tem sido reservado para designar os sistemas legais com pretensão de vasta amplitude, os quais definem competências administrativas, estabelecem princípios, diretrizes e regras, e em alguns casos impõem metas e preveem resultados específicos. São as chamadas normas – gerais ou leis- quadro, instituidoras das políticas nacionais, normalmente inseridas no âmbito das competências administrativas comuns ou legislativas concorrentes previstas, respectivamente, nos arts. 23 e 24 da Constituição Federal de 1988. É importante assinalar que as leis produzidas com a tarefa de delinear competências que inicialmente estão difusas são extremamente importantes, na medida em que permitem correlacionar obrigações constitucionais e respectivos entes federativo¹

¹ Quanto a estas leis, duas questões problemáticas avultam. A primeira, que não é objeto desse trabalho, diz respeito à excessiva compressão dos espaços de atuação de Estados e Municípios efetuada por leis federais. Em segundo lugar, a existência de competências comuns pode ser vista como uma garantia da cidadania de que todos os entes federativos são devedores solidários do adimplemento da obrigação constitucional. É o que o Poder Judiciário tem reconhecido nas prestações de saúde pública.

A perda do objeto da ação, contudo, não impediu que o Min. Celso de Mello proferisse longa decisão, como nítido propósito doutrinário, apreciando a possibilidade de controle judicial de políticas públicas, exatamente o tema estudado. Em primeiro lugar, o Ministro qualifica a ADPF como instrumento idôneo para tal mister. Também vislumbra a necessidade de ação judicial onde há omissão administrativa, para garantia dos direitos fundamentais de natureza econômica, social e cultural, que necessitam de ações do Estado para serem concretizados. Desconstrói a “ reserva do possível” enquanto argumento genérico para defesa estatal em ações desta natureza, mas lhe dá relevo quando: (i) houver comprovação objetiva de que não é possível a concretização do direito invocado ante a realidade financeira do ente público; e (ii) a pretensão formulada em face do Estado for irrazoável. Este precedente constitui o primeiro enfrentamento direto dos argumentos envolvendo políticas públicas pelo Supremo Tribunal Federal.

Com relação a um direito subjetivo ao atendimento em creches oponível aos municípios, aprofundou a discussão antes iniciada na ADPF 45/DF, propondo inclusive critérios para a judicialização das políticas públicas, que podem ser resumidos da seguinte maneira: (i) a política pública deve ser constitucionalizada e relacionada a direitos fundamentais para que seja possível o controle, pois neste âmbito não há espaço para o exercício de discricionariedade pelo administrador; (ii) deve haver omissão estatal ou prestação deficiente; e (ii) argumentos orçamentários não servem de justificativa para a omissão, salvo se houver comprovação objetiva de que os recursos existentes e/ou mobilizáveis foram efetivamente utilizados para a finalidade.

Obs: Judicialização: decisão