PUBLICO X PRIVADO

O Público e o Privado nas Políticas Sociais

Paulo de Arruda Penteado Filho

1. Introdução

2. Breve histórico das políticas sociais no Brasil

3. Público e privado num contexto de desigualdade social

4. A crise do Estado e sua influência nas relações entre o público e o privado

5. Perspectivas

1. Introdução

O objetivo deste trabalho é discutir, brevemente, as relações entre o público e o privado no contexto das políticas sociais no Brasil. Para isso, na seção 2 será apresentado um breve histórico dessas políticas, ressaltando as transformações das relações público-privado ao longo do tempo. Na seção 3, será discutida a influência de desigualdades sociais extremadas, como as verificadas no Brasil, sobre essas relações. Em seguida, na seção 4, os efeitos da atual crise do Estado capitalista, no mundo e no Brasil em particular, sobre a delimitação dos espaços públicos e privados será discutida. Finalmente, na seção 5, serão abordadas, rapidamente, perspectivas futuras dessa delimitação.

2. Breve histórico das políticas sociais no Brasil

As relações público-privado nas políticas sociais podem ser encaradas a partir de dois pontos de vista. Em primeiro lugar, pode-se analisar os movimentos com relação ao grau de universalidade no atendimento dos serviços sociais. Em segundo, cabe verificar a repartição de tarefas entre o setor estatal e as empresas privadas.

A evolução das políticas sociais no Brasil segue um padrão, claramente perceptível, em direção à universalização do acesso aos serviços sociais e, portanto, nesse sentido, vem aumentando, gradativamente, seu caráter público.

O caso da previdência social é paradigmático. Até o início dos anos vinte, não havia sistema previdenciário no Brasil. Os seus primórdios se dão com a criação de companhias privadas de seguro do trabalho, em 1919, mas é com as Caixas de Aposentadorias e Pensões (CAPs), criadas em 1923, que vai começar a se estabelecer um sistema previdenciário no país. As CAPs eram sociedades civis, organizadas por empresas e financiadas pelo governo federal, empresas e trabalhadores. Dada sua natureza, apenas nas grandes empresas havia condições para sua implantação. A forma de financiamento levava a que a qualidade e a quantidade dos serviços fossem diferenciados em função do porte das empresas e do nível salarial de seus empregados. (Ver, p. ex., Braga e Paula, 1986)

É apenas com o início do processo de industrialização e a ruptura política representada pela ascensão de Getúlio Vargas que vai se definir uma política previdenciária e de saúde, criando-se os mecanismos legais e institucionais para sua implementação. Assim, é na década de 30 que vão ser criados os Institutos de Aposentadorias e Pensões (IAPs). Estes são organizados por categoria profissional e institucionalizados como autarquias. Desta forma, há condições de um maior controle estatal, bem como tendem a se homogeneizar os serviços, embora apenas no interior de cada categoria.

Desde o início da década de 50, várias tentativas são empreendidas de uniformização do sistema, sem, no entanto, conseguir sucesso. Apenas em 1966-67, com o agravamento da situação financeira dos institutos, é que tal uniformização vai ocorrer, através da sua unificação e da criação do Instituto Nacional de Previdência Social (INPS). (Braga e Paula, 1986)

Se os Institutos de Aposentadorias e Pensões ofereciam níveis diferenciados de serviços em função do nível de renda das categorias que os compunham, a criação do INPS acarreta um padrão menos meritocrático e mais universal de serviços. No entanto, ainda era excluída dos seus benefícios grande parte da população e da força de trabalho brasileira: os trabalhadores do campo, em sua grande maioria, as empregadas domésticas e os prestadores de serviços autônomos, os quais, em seu conjunto, representavam parcela majoritária da força de trabalho.

Essa situação, no entanto, vai se modificando, gradativamente, a partir de 1963, com a criação do Fundo de Assistência ao Trabalhador Rural - FUNRURAL. Ao longo da década de 70, dá-se a inclusão de trabalhadores autônomos, empregadas domésticas e empregadores rurais.

A Constituição de 1988 estabelece a universalização da cobertura previdenciária e a Lei nº 8.213, de 24/7/91, termina de universalizar e unificar os benefícios previdenciários no país.

No caso da saúde, também se verifica essa tendência de universalização dos serviços. Dada a crescente participação da medicina previdenciária em relação às ações de saúde pública, a expansão dos serviços de saúde deu-se, desde a década de 30, em benefício dos segurados da Previdência Social. Dessa forma, seu grau de universalização e uniformidade evoluiu pari passu com a ampliação da cobertura previdenciária.

O ponto culminante da ampliação do acesso aos serviços de saúde se dá com a criação, em 1987, do Programa de Desenvolvimento de Sistemas Unificados e Descentralizados de Saúde - SUDS, que deu origem ao Sistema Único de Saúde - SUS, que atende, indiscriminadamente, a qualquer cidadão brasileiro.

Por outro lado, a ampliação da oferta de serviços públicos de saúde se dá com a participação crescente do setor privado, através de convênios, o que é uma outra dimensão da relação público-privado nas políticas sociais. Cabe aqui observar que, mais do que a questão da estatização versus privatização, o que importa considerar são as formas específicas em que se dão as relações entre o Estado e, no caso, as empresas do setor de saúde.

A mesma tendência universalizante verifica-se em alguns outros serviços sociais básicos, como a educação de primeiro grau, o abastecimento de água e, em menor escala, a urbanização de áreas residenciais.

Esse processo universalizante, no entanto, não se dá sem problemas. Em particular, a magnitude dos desassistidos e a relativa escassez de recursos, que têm que ser disputados com os chamados investimentos produtivos, provocam uma queda da qualidade dos serviços, paralelamente à ampliação da cobertura . Os efeitos dessa queda de qualidade são condicionados pelo nível de extrema desigualdade social, característico da sociedade brasileira. É o que veremos a seguir.