ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO

Atividade Financeira do Estado

O Estado não deixa de ser uma grande associação. Enquanto tal, existe para o atingimento de certos fins que dizem respeito aos interesses da própria coletividade. É a atividade política que determina a escolha dos objetivos que devem ser perseguidos prioritariamente, visto que não é possível querer-se atingi-los, a todos, simultaneamente, em razão da escassez de meios financeiros. Fundamentalmente o Estado dispõe daquilo que arrecada na sociedade, no mais das vezes, de forma coercitiva.

Não é este, contudo, o ponto que no momento interessa aprofundar. O importante é reconhecer-se que o funcionamento do Estado conduz, necessariamente, à existência de uma atividade financeira consistente ia obtenção de recursos, na sua gestão e, ao final, na sua aplicação. É ima atividade, sem dúvida, importante porque torna possível a existência das demais. Sabe-se que são hoje muitos os fins colimados pelo Estado: manutenção da ordem interna, asseguramento da defesa contra eventual inimigo externo, aplicação do Direito aos casos controvertidos (distribuição da justiça), feitura das leis que regerão a comunidade, prestação de serviços públicos, construção de estradas, fiscalização de muitas atividades particulares, e até mesmo no campo social e econômico a presença do Estado faz-se sentir de forma acentuada.

Ora, a implementação destas tarefas envolve, necessariamente, custos insuscetíveis de serem cobertos exclusivamente com o patrimônio próprio do Estado. Daí necessitar ele, sempre de outros recursos, a serem obtidos num volume tal que implica a utilização de métodos exclusivos ;eus, isto é, que envolvem a prática de atos coercitivos, diferençados, portanto, da atividade financeira de uma entidade privada.

Os fins estatais diferem, também, daqueles próprios dos particu¬lares. A passagem dos dinheiros arrecadados pelos diversos órgãos estatais é feita também segundo regras próprias.

Em síntese, portanto, a atividade financeira do Estado é toda aquela marcada ou pela realização de uma receita ou pela administração do produto arrecadado ou, ainda, pela realização de um dispêndio ou investimento. É o conjunto das atividades que têm por objeto o dinheiro.

2. O FENÔMENO FINANCEIRO

O fenômeno financeiro se manifesta sobretudo na atividade de obtenção de ingressos de recursos e na realização de gastos. Situa-se no contexto interventivo dos entes públicos tanto no tráfico jurídico quanto na atividade econômica.

Cumpre aprofundar, no entretanto, o conceito de necessidade pública. Esta não se confunde nem com a necessidade individual nem com a coletiva. A necessidade coletiva não é a soma de necessidades individuais. O agrupamento das necessidades individuais dá lugar a necessidades gerais. A diferença entre uma e outra reside no seguinte: estas últimas, as gerais, são homogéneas, enquanto a necessidade coletiva não é revestida de homogeneidade. Ela surge de uma contraposição de interesses. O caráter coletivo de uma necessidade é dado tanto pelos sujeitos que a ressentem como pelos meios utilizados para satisfazê-las. É certo que as necessidades coletivas não são necessariamente sofridas por todos os cidadãos. Basta que a coletividade se conforme com seu financiamento por todos.

A atividade pública não consegue satisfazer a todas as necessidades coletivas. Essa a razão da inevitabilidade da intermediação de uma escolha feita pelos governantes, que optam dentre as necessidades coletivas por aquelas que merecem satisfação por meio de uma atividade pública. As necessidades assim satisfeitas recebem a qualificação de necessidades públicas. São os governantes, pois, que determinam quais são as necessidades públicas, visto serem eles que apontam os fins da comunidade, não importando nem a forma de governo nem o caráter democrático ou autoritário assumido pela atividade política.

É forçoso, contudo, observar-se, quanto à afirmação de Dehovè de que a "transformação de uma necessidade coletiva em pública se dá independentemente do caráter autoritário ou democrático do Estado", ser ela uma verdade que não deve ser aceita de maneira absoluta, visto que as motivações e as pressões sofridas por um governo de índole democrática são diferentes das de um sistema autoritário. Em assim sendo, muito provavelmente, as necessidades públicas respondam a interesses de grupos e classes diferentes, conforme se esteja em Estado autoritário ou democrático.

De outra parte, é inegável que o fenômeno financeiro se apresenta como objeto de análise no âmbito das ciências sociais. Diversas são as teorias elaboradas, principalmente por autores italianos, que procuram explicar essa atividade, ora conceituando-a como puramente econômica, ora como política ou político-sociológica.

3. CARACTERÍSTICAS FUNDAMENTAIS DA ATIVIDADE FINANCEIRA

O desempenho da atividade financeira revela certas características que nela estão sempre presentes e cujo estudo colabora para desvendar a sua natureza íntima.

3.1. Presença constante de uma pessoa jurídica de direito público

A atividade financeira tem sempre como sujeito um ente público. São, na verdade, as pessoas de direito público, em razão das exigências e das demandas que lhes são intrínsecas, profundamente diferentes das necessidades das pessoas jurídicas regidas pelo direito privado, a ponto de desenvolverem a atividade financeira conformada por uma dogmática jurídica própria. Essa atividade financeira dos entes públicos é concretizada sob duas modalidades fundamentais. Na primeira ocorre o que Eugênio Simon Acosta denomina uma relação jurídica intersubjetiva, na qual cada uma das partes adota uma situação jurídica complementar (direito-obrigação, poder-sujeição, potestade-dever etc.). Na outra, pode contudo assumir a vestimenta de uma atuação de caráter interno, o que significa dizer que se está diante de relações entre órgãos da mesma pessoa jurídica, sem implicar verificação daquelas mencionadas situações correlatas. Essas modalidades de atividade financeira encontram o seu respaldo em duas categorias diferentes de normas jurídicas: normas de relação no primeiro caso c normas de ação no segundo.

Fica excluída da atividade financeira do Estado a desenvolvida por pessoas de direito privado no exercício de função ou serviço público Nada obstante do ângulo do Direito Administrativo seresta uma funçãi: que, em princípio, poderia estar sendo prestada pelo próprio Estado, a verdade é que a qualidade da pessoa que a desempenha, por não ser cia mesma de direito público, exclui