Responsabilização De Agentes Políticos Por Improbidade Administrativa(1)

Responsabilização de agentes políticos por improbidade administrativa(1)

Autor:Oscar Valente Cardoso

Juiz Federal Substituto

publicado em 03.05.2012

Resumo

A moralidade tem fundamento constitucional, e impõe ao agente público o exercício de suas funções não apenas em observância à legalidade, mas também à moral administrativa. O artigo analisa a abrangência da Lei nº 8.429/92 acerca da responsabilidade dos agentes políticos pelos atos de improbidade, sob as perspectivas do Superior Tribunal de Justiça e do Supremo Tribunal Federal. Busca responder se todos os agentes públicos podem ser penalizados por atos ímprobos, ou se existem exceções na responsabilização e na cominação das sanções para determinados agentes políticos.

Palavras-chave: Improbidade administrativa. Lei nº 8.429/92. Agentes públicos. Agentes políticos.

Sumário

Introdução. 1 Lei de Improbidade Administrativa: conceito e atos. 1.1 Definição de improbidade. 1.2 Natureza jurídica. 1.3 Modalidades de atos de improbidade. 1.4 Sujeito ativo. 2 Responsabilização de agentes políticos por improbidade administrativa. 2.1 Agentes políticos: definição. 2.2 Agentes políticos e improbidade administrativa. Conclusões. Referências.

Introdução

A conduta ilegal ou imoral de agentes públicos não é um privilégio do Brasil, tampouco da atualidade. Marco Túlio Cícero, filósofo e político romano que viveu de 106 a 43 a.C., já chamava a atenção para o fato de que “para os que, encarregados de governar a república, fazem da função pública um meio de se enriquecer, cometem a coisa mais indecorosa, a mais desprezível, a mais criminosa para um homem público”.(2)

A Constituição brasileira de 1988 lista, entre os princípios da Administração Pública, a moralidade (art. 37). Decorre desse dever a ilegalidade da conduta ímproba e a punição aos atos contrários à moralidade pública.

Regulamentando infraconstitucionalmente a questão, a Lei nº 8.429/92 lista quais são os atos de improbidade dos agentes públicos e comina as penas cabíveis.

Pretende-se, neste artigo, analisar a abrangência da Lei nº 8.429/92, especialmente no tocante à responsabilidade dos agentes políticos pelos atos de improbidade e à aplicabilidade das sanções legais.

Para tanto, a pesquisa está dividida em duas partes: na primeira serão vistos os conceitos essenciais para o desenvolvimento, quais sejam, o que é improbidade administrativa, quais são os atos legalmente considerados como ímprobos e quem pode ser o sujeito ativo; e na segunda parte será abordada a abrangência da Lei de Improbidade Administrativa em relação aos agentes políticos.

1 Lei de Improbidade Administrativa: conceito e atos

1.1 Definição de improbidade

A Lei nº 8.429/92 regulamenta os atos dos agentes públicos que, por improbidade, causarem prejuízo aos recursos públicos e/ou importarem em enriquecimento ilícito, e prevê as sanções aplicáveis.

Relembra-se que o princípio da legalidade, no direito administrativo, tem aplicação diferenciada do princípio da legalidade do direito constitucional.

De um lado, o art. 5º, II, da Constituição, prevê que “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”. Há uma primazia da autonomia da vontade, pois aos particulares é permitido fazer tudo, desde que não esteja proibido por lei. Paulo Barros de Carvalho salienta que esse princípio influencia todo o direito positivado, considerando que, se a principal finalidade do direito é a de normatizar as condutas e se isso é feito por meio da criação de direitos e seus respectivos deveres, é a legalidade que determina os limites objetivos dessa normatização.(3) Para André Ramos Tavares, “significa a garantia da legalidade que apenas nos termos das leis, editadas conforme as regras do processo legislativo constitucional, é que se pode validamente conceder direito ou impor obrigação ao indivíduo”.(4)Assim, o princípio da legalidade abrange tanto a autonomia da vontade quanto a preponderância da lei (ou da vontade geral), que rege as condutas e relações humanas.

Esse princípio também possui um enfoque pouco destacado pela doutrina, de sujeitar os particulares às determinações legais, ou seja, às normas elaboradas pelo Legislativo. Presume-se que a lei deriva da vontade geral e que os direitos e as obrigações nela contidas não decorrem da vontade de uma só pessoa ou de uma minoria.

De acordo com esse duplo aspecto, as pessoas têm o direito individual de não fazer o que a lei não obriga, mas também têm o dever de fazer aquilo que a lei obriga.

Por outro lado, a Constituição se limita a listar o princípio da legalidade como vinculante para a Administração Pública direta e indireta (art. 37,caput), não o especificando. A diferença desse princípio no âmbito administrativo foi construída na prática e doutrinariamente: o administrador não possui vontade própria (impessoalidade), ou melhor, sua vontade pessoal é irrelevante, devendo observar somente a vontade da lei. Para Diógenes Gasparini, “o princípio da legalidade significa estar a Administração Pública, em toda a sua atividade, presa aos mandamentos da lei, deles não se podendo afastar, sob pena de invalidade do ato e responsabilidade de seu autor”.(5)

Portanto, enquanto aos particulares é autorizado fazer tudo o que a lei expressamente não proíbe, ao administrador é permitido fazer somente aquilo que a lei permite.

Comparando os dois princípios da legalidade (dos particulares e da Administração), Diógenes Gasparini afirma que o particular “(...) pode fazer tudo que a lei permite e tudo que a lei não proíbe; aquela (a Administração Pública) só pode fazer o que a lei autoriza e, ainda assim,quandoecomo autoriza”.(6) Hely Lopes Meirelles assim sintetiza a distinção: “Enquanto na administração particular é lícito fazer tudo que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza. A lei para o particular significa ‘pode fazer assim’; para o administrador público significa ‘deve fazer assim’”.(7) De forma similar, Dirley da Cunha Jr. ressalta que “(...) no âmbito das relações privadas, vige a ideia de que tudo que não está proibido