A crise brasileira da década de 1980

Em meados da década de 80, o Brasil viu-se diante da necessidade de um forte ajuste fiscal, com a redução na capacidade de investir do Estado e um elevado custo de administração da divida externa. Todavia, não estava consolidada a percepção de que a crise fiscal, a inflação crônica e a queda no crescimento da economia constituíam sintomas da crise do Estado interventor e produtor de bens e serviços e do esgotamento do modelo de desenvolvimento baseado na substituição de importações.

No inicio dos anos 90, foram adotadas as primeiras medidas de longo prazo para resolver a questão do financiamento do setor publico. Nesse momento, também ficaram claros para o governo os limites existentes para atender os crescentes déficits de serviços de infra-estrutura, essenciais ao desenvolvimento do país. Assim, tornava-se imprescindível atrair o capital privado para investir, complementando os esforços estatais.

A partir de 95, foi adotado um conjunto de medidas para o ajuste estrutural da economia, incluindo a aceleração do processo de abertura econômica e de privatização, o ajuste fiscal, a estabilidade da moeda e um movimento para a reforma institucional do Estado, em direção a construção do Estado regulador da oferta de serviços públicos e promotor de políticas sociais.

A crise brasileira nos anos 80 foi também uma crise do Estado. Em razão do modelo de desenvolvimento que governos anteriores adotaram, o Estado desviou-se de suas funções básicas para ampliar sua presença no setor produtivo, o que acarretou, alem da gradual deterioração dos serviços públicos, a que recorre, em particular, a parcela menos favorecida da população, o agravamento da crise fiscal e, por conseqüência, da inflação. Nesse sentido, a reforma do Estado passou a ser instrumento indispensável para consolidar a estabilização e assegurar o crescimento sustentado da economia. Somente assim será possível promover a correção das desigualdades sociais e regionais.

Um dos aspectos centrais para a reforma do Estado é o fortalecimento do Estado para que sejam eficazes sua ação reguladora, no quadro de uma economia de mercado, bem como os serviços básicos que presta e as políticas de cunho social que precisa implementar.

No passado, constituiu grande avanço a implementação de uma administração publica formal, baseada em princípios racional-burocráticos, os quais se contrapunham ao patrimonialismo, ao clientelismo, ao nepotismo, vícios estes que ainda persistem e que precisam ser extirpados. Mas o sistema introduzido, ao limitar-se a padrões hierárquicos rígidos e ao concentrar-se no controle dos processos e não dos resultados, revelou-se lento e ineficiente para a magnitude e a complexidade dos desafios que o pais passou a enfrentar diante da globalização econômica. A situação agravou-se a partir do inicio da década de 90, como resultado de reformas administrativas apressadas, as quais desorganizaram centros decisórios importantes, afetaram a “memória administrativa”, a par de desmantelarem sistemas de produção de informações vitais para o processo decisório governamental.

A administração publica gerencial é baseada em conceitos atuais de administração e eficiência, voltada para o controle dos resultados e descentralizada para poder chegar ao cidadão, que, numa sociedade democrática, é quem da legitimidade as instituições e que, portanto, se torna “cliente privilegiado” dos serviços prestados pelo Estado.

A crise do Estado teve inicio nos anos 70, mas só nos anos 80 se tornou evidente. Paralelamente ao descontrole fiscal, diversos países passaram a apresentar redução nas taxas de crescimento econômico, aumento do desemprego e elevados índices de inflação. A causa da desaceleração econômica era a crise do Estado, que não soubera processar de forma adequada a sobrecarga de demandas e ele dirigidas. A desordem econômica expressava agora a dificuldade do Estado em continuar a administrar as crescentes expectativas em relação à política de bem-estar aplicada com relativo sucesso no pós-guerra.

A crise do Estado defini-se então como: (1) uma crise fiscal, caracterizada pela crescente perda do credito por parte do Estado e pela poupança publica que se torna negativa; (2) o esgotamento da estratégia estatizante de intervenção do Estado, a qual se reveste de varias formas: o Estado do bem-estar social nos países desenvolvidos, a estratégia de substituição de importações no terceiro mundo, e o estatismo nos países comunistas; e (3) a superação da forma de administrar o Estado, isto é, a superação da administração publica burocrática.

No Brasil, embora esteja presente desde os anos 70, a crise do Estado somente se tornara clara a partir da segunda metade dos anos 80. Suas manifestações mais evidentes são a própria crise fiscal e o esgotamento da estratégia de substituição de importações, que se inserem num contexto mais amplo de superação das formas de intervenção econômica e social do Estado.

A reação imediata a crise – ainda nos anos 80, logo após a transição democrática – foi ignorá-la. Uma segunda resposta igualmente inadequada foi a neoliberal, caracterizada pela ideologia do Estado mínimo. Ambas revelaram-se irrealistas: a primeira, porque subestimou tal desequilíbrio; a segunda, porque utópica.

A reforma do aparelho do Estado tem um escopo mais restrito: esta orientada para tornar a administração publica mais eficiente e mais voltada para a cidadania.

A reforma do Estado deve ser entendida dentro do contexto da redefinição do papel do Estado, que deixa de ser o responsável direto pelo desenvolvimento econômico e social pela via da produção de bens e serviços, para fortalecer-se na função de promotor e regulador desse desenvolvimento.

O governo brasileiro não carece de “governabilidade”, ou seja, de poder para governar, dada sua legitimidade democrática e o apoio com que conta na sociedade civil. Enfrenta, entretanto, um problema de governança, na medida em que sua capacidade de implementar as políticas publicas é limitada pela rigidez e ineficiência da maquina administrativa.

A administração publica democrática surgiu no século passado conjuntamente com o Estado liberal, exatamente como uma forma de defender a coisa publica contra o patrimonialismo. Na medida, porem, que o Estado assumia a responsabilidade pela defesa dos direitos sociais e crescia em dimensão, foi se percebendo que os custos dessa defesa podiam ser mais altos que os benefícios do controle. Por isso, neste século as praticas burocráticas vem sendo substituídas por um novo tipo de administração: a administração