Improbidade Administrativa

APLICAÇÃO DE FORO POR PRERROGATIVA DE FUNÇÃO NAS AÇÕES DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVO RELATIVOS AOS MEMBROS DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (STF)

1. INTRODUÇÃO

A Lei de Improbidade Administrativa de nº 8.429/92, marco histórico no ordenamento jurídico brasileiro, constitui-se como um instrumento fundamental para disciplinar os atos dos agentes públicos na atuação da Administração Pública, no combate à corrupção e na promoção da probidade administrativa.

A mencionada Lei, em seus 20 anos de vigência no âmbito jurídico, enseja divergências no seio doutrinário e jurisprudencial no tocante à aplicação, ou não, do foro por prerrogativa de função para as ações de improbidade administrativa. Isso porque os tribunais superiores não têm entendimento consolidado quanto à existência da prerrogativa de foro nas ações de improbidade, suscitando, desse modo, inúmeras oscilações jurisprudenciais.

2. REFERENCIAL TEÓRICO

Este estudo apontará entendimentos jurisprudenciais relativos à existência, ou não, de foro por prerrogativa de função nas ações de improbidade administrativas, visto que, no texto constitucional, não há menção expressa à competência dos tribunais superiores – Supremo Tribunal Federal (STF) e Superior Tribunal de Justiça (STJ) –, em seus artigos 102 e 105, para o processamento e julgamento dessas ações.

Desde o julgamento da ADI 2797/DF, tendo como o STF passou a entender pela inexistência da prerrogativa de foro, tendo em vista a ausência de previsão no texto constitucional. Naquela oportunidade, a Suprema Corte declarou inconstitucionais os §§1º e 2º do art. 84 do CPP, que definiam a manutenção do foro de prerrogativa às ações penais e de improbidade mesmo após o término do mandato, pelo motivo de que a competência dos tribunais superiores, a princípio, foi imposta taxativamente pela Constituição, não cabendo a norma infraconstitucional sua alteração, ampliando as hipóteses de atuação daquelas cortes.

Mais recentemente, em que pese às oscilações jurisprudenciais, o STJ tem apontado para a existência de foro por prerrogativa de função nas ações de improbidade administrativa, com base em precedente do STF, em sede de reclamação em face de ação de improbidade proposta em primeiro grau contra Ministro do Supremo (Pet 3211 QO/DF). Nesse precedente, a Suprema Corte entendeu que o julgamento de um membro do STF por juiz de primeiro grau desvirtuaria toda a lógica do sistema hierarquicamente construído, no âmbito do Poder Judiciário. Desse modo, seria inviável que membro de escalão inferior do Judiciário julgasse juízes de escalões superiores.

2.1 DISPOSIÇÕES GERAIS

A Constituição Federal de 1988 determina que a Administração Pública deva obedecer, dentre outros, ao princípio da moralidade. Nesse sentido, a conduta dos agentes públicos deve cumprir não só a lei, mas também as regras de conduta que disciplinam seu comportamento de acordo com a ética e a justiça.

A expressão “improbidade administrativa” foi introduzida, pela primeira vez, no texto da Constituição Federal de 1988, no artigo 15, V, que dispõe, “é vedada a cassação de direitos políticos, cuja perda ou suspensão só se dará nos casos de: (...) V- improbidade administrativa”(BRASIL, 2013, p. 15). Todavia, o principal dispositivo constitucional que versa acerca do tema é o art. 37, § 4º, que estabelece que:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: §4º - Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.

Neste contexto, a improbidade administrativa constitui-se ato de desonestidade, conduta temerária praticada pelo agente na administração do patrimônio público. E segundo Plácido e Silva, improbidade administrativa constitui:

Mau, perverso, corrupto, devasso, falso, enganador. É atributivo da qualidade de todo homem ou de toda pessoa que procede atentando contra os princípios ou regras da lei, da moral e dos bons costumes, com propósitos maldosos ou desonestos. O ímprobo é privado de idoneidade e de boa fama.

Acrescenta-se, ainda, o entendimento consolidado do STJ, a seguir:

É que o objetivo da Lei de Improbidade administrativa é punir o administrador público desonesto, não o inábil. Ou, em outras palavras, para que se enquadre o agente público na Lei de Improbidade é necessário que haja o dolo, a culpa e o prejuízo ao ente público, caracterizado pela ação ou omissão do administrador público” (Mauro Roberto Gomes de Mattos, em O Limite da Improbidade Administrativa” Edit. América Jurídica, 2ª Ed., p. 7 e 8). “A finalidade da lei de improbidade é punir o administrador desonesto’ (Alexandre de Moraes, in “constituição do Brasil interpretada e legislação constitucional “, atlas 2002, p. 2.611). ‘De fato, a lei alcança o administrador desonesto, não o inábel, despreparado, incompetente e desastrado[...] ( RESP 213.994-0 MG, 1ª TURMA, REL. MIN. GARCIA VIEIRA, DOU DE 27-9-1999, RESP 758.639/PR, REL: MIN. JOSÉ DELGADO, 1ª TURMA, DJ 15-5-2006. BRASIL 2006).

Nesse sentido, trata-se de conduta humana positiva ou negativa ilícita, que também poderá acarretar uma sanção civil, administrativa e penal, em virtude dos bens jurídicos atingidos pelo fato jurídico. Assim, configura-se improbidade administrativa afronta aos princípios previstos no art. 37 da CF/88.

Ademais, há controvérsias acerca da natureza jurídica das ações de improbidade administrativa, em sede doutrinária. Entendimento minoritário compreende que a LIA tem natureza penal, sancionadora. Contudo, a posição majoritária considera que a mencionada Lei possuir natureza civil, isto é, extrapenal.

Nessa linha, segue o entendimento de Márcia Noll Barbosa segundo o qual “a LIA é considerada uma lei de natureza cível em sentido amplo; as condutas e as sanções que ela estabelece não tem natureza penal, não ficando sujeitas, portanto, às normas gerais de Direito Penal.”

Nesse mesmo ponto, a Relatora dos embargos interpostos no STF, ministra Carmem Lúcia aduz que “Este Supremo Tribunal Federal tem reconhecido a impossibilidade de equiparação da ação por improbidade administrativa, de natureza civil, à ação penal para o fim de estender