As Políticas Públicas

• INTRODUÇÃO:

O contexto político e social brasileiro, desde as últimas décadas do século passado, tem sido marcado pelo processo de redefinição do papel do Estado, a partir da universalização dos direitos de cidadania, descentralização e gestão democrática das políticas públicas. Trata-se, assim, de um novo formato institucional, legitimado pela Constituição Federal de 1988, integrante do processo de implementação da gestão descentralizada e participativa, que ocorreu no Brasil nos anos de 1990, nas esferas municipal, estadual e federal. A Constituição Federal, ao assegurar, dentre os seus princípios e diretrizes, “a participação da população por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis” (Art. 204), institui, no âmbito das políticas públicas, a participação social como eixo fundamental na gestão e no controle das ações do governo. Após a sua promulgação, o grande desafio passou a ser a regulamentação dos preceitos constitucionais a fim de se efetivar a “tão sonhada” participação popular. Iniciou se, desde então, uma intensa mobilização e articulação dos diversos segmentos sociais organizados, no sentido de se estabelecerem os mecanismos jurídicos legais necessários à gestão descentralizada das políticas públicas. Convém, então, levantar os seguintes questionamentos: Como consolidar um novo formato na gestão pública que tenha como eixo basilar a democratização e a participação social na implementação das políticas públicas? Em que medida o cenário atual possibilita de fato a consolidação da gestão pública descentralizada e participativa? A participação da sociedade civil está mesmo delineando novas tendências na gestão das políticas públicas? Tais questões indicam a necessidade da discussão sobre a gestão participativa na sociedade brasileira, o que significa compreender até onde se pode falar em constituição de novas formas de gestão das políticas públicas no Brasil, como resultados dos encontros e desencontros na relação entre Estado e Sociedade Civil.

• DESCENTRALIZAÇÃO POLÍTICO-ADMINISTRATIVA
• PARTICIPAÇÃO E CONTROLE SOCIAL NO DESENHO DA POLÍTICA SOCIAL BRASILEIRA.

O fenômeno da descentralização administrativa tem marcado desde a década de 1980 mudanças na formulação e na implementação de políticas públicas em escala mundial. Segundo o Banco Mundial os governos locais tem assumido papel central na oferta de serviços públicos. No Brasil, a institucionalização de reformas pró-descentralização de políticas sociais tem ocorrido desde a década de 1990. A agenda descentralizante no Brasil articulou-se na sociedade brasileira com o processo de redemocratização a partir da demanda de movimentos sociais por maior participação popular nos processos decisórios. O processo de regulamentação e implementação das políticas descolou-se do arcabouço constitucionalizado de políticas públicas proveniente da Constituição de 1988, a qual estabeleceu uma divisão de atribuições entre os entes federativos claramente compartilhados, sinalizando que o federalismo brasileiro teria um caráter mais cooperativo do que competitivo. No contexto pós-Constituição de 1988, houve um aumento da importância dos municípios na administração pública, por meio da ampliação de suas atribuições administrativas. Em meados da década de 1990, o Governo Federal conseguiu articular um processo de descentralização de encargos a partir de mecanismos de coordenação federativa, implementados com desenhos distintos nas diferentes áreas de políticas sociais, como o Sistema Único de Saúde (SUS). No Brasil, os programas de assistência social sob a forma de transferência de renda direta para os beneficiários expandiram-se na década de 1990, sem incluir repasses aos governos subnacionais. Com relação ao desenho institucional, os programas não envolviam um comando centralizado nem suas ações eram integradas por alguma forma de coordenação por meio de uma instituição. Cada ministério criava e implementava o seu programa, firmando, quando o caso, convênios com os governos subnacionais. Com formas distintas de coordenação das políticas pelo Governo Federal, é importante analisar como as áreas de saúde e educação contribuem para a consolidação de um novo padrão de relacionamento direto entre Governo Federal e Municipal. Esse processo também se verifica recentemente na área da assistência social com a implementação do Sistema Único de Assistência Social (SUAS). Trata-se aqui da tendência à “lógica da institucionalização de sistemas”, em que são construídos arcabouços legais e institucionais, a partir da União, cujo objetivo é descentralizar ações, programas e recursos desde que adequados aos formatos advindos e propugnados pelo Governo Federal, tornando-se assim Sistemas Nacionais. Além do mais, a tendência em torno da divisão dos poderes fiscais e financeiros das federações aponta para uma maior presença dos governos tipicamente locais, processo esse que já está em curso no caso brasileiro.

No início dos anos 1990 as instituições políticas federativas já estavam instauradas, em razão da redemocratização, e havia também fatores exógenos e endógenos formadores de uma agenda de descentralização de políticas sociais no Brasil. Em 1993 o Banco Mundial publicou um relatório denominado “Investindo em Saúde”, no qual introduziu novos conceitos ao debate internacional sobre políticas de saúde e mudou algumas de suas posições adotadas durante as décadas anteriores.

Esse relatório influenciou o desenho da gestão de políticas sociais, especialmente na área de saúde, no Brasil. Endogenamente, desde o final dos anos 1970 e início dos anos 1980 desenvolveu-se uma agenda democratizante que tinha como objetivo central garantir a democratização das políticas e da administração pública. A ênfase na descentralização e na participação dos cidadãos na formulação e implementação de políticas públicas deveria garantir que a redemocratização não se limitasse à mudança de regime político, mas se enraizasse em instituições e práticas.

A formação da agenda da descentralização – com seus componentes exógenos e endógenos – não garantiu no mesmo período a institucionalização das políticas sociais descentralizadas. A implementação de instituições e políticas descentralizadas na gestão de políticas públicas ocorreu somente a partir de meados da década de 1990.

Desde o início da “Nova República” até meados da década de 1990 a agenda social estava submetida às contingências da agenda econômica, tanto do ponto de vista orçamentário como do ponto de vista de distribuição de poder nas estruturas decisórias governamentais. Consequentemente, houve um processo de retração e desmantelamento das políticas sociais no Brasil naquele período por vários motivos: a crise econômica da década de 1980 causou retração dos recursos para a área social; a estrutura legislativa e executiva montada no período autoritário favoreceu o uso eleitoreiro das políticas sociais na transição para a democracia; a falta de apoio político impediu a geração de programas de grande impacto social; o excesso de expectativas acerca da nova Constituição. Como se sabe, uma grande mudança que se deu com a Constituição de 1988 foi a redefinição da Seguridade Social no Brasil, incluindo-se Previdência, Saúde e Assistência Social num arcabouço de princípios e objetivos em que se destacam: a universalidade da cobertura e do atendimento; a uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços; a diversidade da base de financiamento; a democratização e a descentralização da gestão, com participação da comunidade.

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